Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях

1.1 Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях

Система законодательства об особо охраняемых природных территориях — многоуровневая категория. Правовое регулирование отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в Российской Федерации осуществляется на основании Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее – Закон об ООПТ), законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в области охраны окружающей среды и природопользования (сохранение объектов животного и растительного мира и среды их обитания, иных природных ресурсов), а также законов и иных нормативных правовых актов других отраслей права (гражданское, уголовное, административное законодательство). Основным законодательным актом в области организации, охраны и использования ООПТ в Российской Федерации является Закон об ООПТ.

На этапе создания Закон об ООПТ основывался на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации, Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и соответствовал действовавшему на время его принятия законодательству Российской Федерации.

Законом об ООПТ дано определение особо охраняемых природных территорий, установлены основные категории ООПТ, особенности режима особой охраны их территорий и ответственность за его нарушение, определены порядок образования и функционирования ООПТ, а также организация охраны территорий. Кроме того, Законом об ООПТ предусмотрена возможность создания на прилегающих к ООПТ участках земли и водного пространства охранных зон с регулируемым режимом природопользования, а также возможность резервирования земель, которые предполагается объявить ООПТ, и ограничения на них хозяйственной деятельности.

Девяностые годы XX века стали для России годами значительных изменений политических, социальных, экономических и экологических условий. Внедрение рыночных условий хозяйствования, конкуренция разнообразных и равноправных форм собственности не только не сняли с повестки дня, но и усилили необходимость выполнения задач повышения эффективности государственного управления в сфере ООПТ. Более того, эти задачи актуализировались федеративной, муниципальной, социальной, правовой и иными реформами общественной и экономической жизни, ответственностью и международными обязательствами России перед мировым сообществом в области охраны окружающей среды и особо охраняемых природных территорий. За время действия закона в Российской Федерации активно совершенствовалось земельное, лесное, водное, бюджетное, градостроительное налоговое, административное законодательство, были приняты основополагающие законодательные акты, устанавливающие принципы организации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В ходе административной реформы продолжается работа по совершенствованию государственного управления, в том числе в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Учитывая общее право Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществлять взаимное делегирование полномочий, в ряде случаев практикуется заключение государственно-правовых и административно-правовых договоров, предусматривающих такое делегирование. Подобные нормативные договоры также выступают в качестве источника права об особо охраняемых природных территориях. К числу таких договоров относятся:

- Соглашение о порядке взаимодействия между Правительством Республики Башкортостан и Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды по управлению государственными природными заповедниками Башкирский и "Шульган-Таш" от 25 июня 1999 г.;

- Соглашение между Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды и администрацией Чукотского авт. округа о передаче части полномочий и взаимодействия в области управления особо охраняемыми природными территориями от 7 июля 1997 г.;

- Соглашение между Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Республики Татарстан о Волжско-Камском государственном заповеднике от 29 августа 1994 г.;

- Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении и передаче осуществления полномочий в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов от 28 июля 1995 г. № 3;

- Соглашение между Министерством природных ресурсов Российской Федерации и Администрацией Ярославской области о взаимоотношениях в сфере обеспечения деятельности национального парка "Плещеево озеро" от 1 февраля 2001 г.

Следует отметить, что в настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации (Республики Алтай, Башкортостан, Дагестан и т.д.) уже приняты и действуют специальные законы, регулирующие отношения в сфере организации и функционирования особо охраняемых природных территорий.

К законодательным актам, на основе которых в настоящее время осуществляется правовое регулирование отношений в области организации, охраны и использования ООПТ, следует отнести:

а) Конституция Российской Федерации (с учетом поправок от 30.12.2008 N 6-ФКЗ и от 30.12.2008 N 7-ФКЗ), относящая особо охраняемые природные территории к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает что в группу вопросов, относящихся к совместному ведению, составляют вопросы разграничения государственной собственности, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий. Порядок пользования и распоряжения соответствующими природными ресурсами определяется такими действующими в настоящее время в Российской Федерации федеральными законодательными актами, как Земельный кодекс, Водный кодекс, Лесной кодекс, Закон "о недрах". Однако некоторые из этих законов не обеспечивают в достаточной мере и с учетом современных требований разграничения полномочий в области использования природных ресурсов и нуждаются в дополнениях. Так например в Республике Башкортостан, в целях усиления охраны окружающей среды, принят свой экологический кодекс, который определяет охрану окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности жизнедеятельности человека как неотъемлемое условие устойчивого экономического и социального развития Республики Башкортостан.

б) Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" (в ред. от27.12.2009 N 379-ФЗ), который определяет особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны и относит их к объектам общенационального достояния. Также закон определяет категории и виды особо охраняемых природных территорий. С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса, находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий:

- государственные природные заповедники, в том числе биосферные;

- национальные парки;

- природные парки;

- государственные природные заказники;

- памятники природы;

- дендрологические парки и ботанические сады;

- лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Закон об ООПТ показал достаточную эффективность и до настоящего времени позволяет сохранять уникальные природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, как общенациональное достояние.

в) Федеральные закон "Об охране окружающей среды" (в ред. от 27.12.2009 N 374-ФЗ), который определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, а также регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации. Также в законе определяются основные принципы охраны окружающей среды. К данным принципам относятся:

- соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

- обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

- научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

- охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

- ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

- платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

- обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ), и т.д.

г) Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (в ред. от 27.12.2009 N 379-ФЗ), который определяет принципы государственной политики и регулирует отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации. Так к природным лечебным ресурсам закон относит - минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. Лечебные свойства природных объектов и условий устанавливаются на основании научных исследований, многолетней практики и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения;

д) законы и акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Например, в республике Башкортостан, принят отдельный закон - закон Республики Башкортостан "Об особо охраняемых природных территориях в Республике Башкортостан" (в ред. от 28.02.08 № 537-з), закрепляющие свою региональную специфику создания и наименования особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Так согласно закону Республики Башкортостан "Об особо охраняемых природных территориях в Республике Башкортостан", к таковым территориям в Республике Башкортостан относятся:

а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные;

б) национальные парки;

в) природные парки;

г) государственные природные заказники;

д) памятники природы;

е) дендрологические парки и ботанические сады;

ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты;

з) зеленые (охранные) зоны городов и населенных пунктов, водоохранные зоны рек и других водоемов.

Особо охраняемые природные территории республиканского значения являются собственностью Республики Башкортостан и находятся в ведении органов государственной власти Республики Башкортостан.

Наряду с упомянутыми в Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях" категориями особо охраняемых природных территориях иные федеральные законы, Правительство Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления могут учреждать и другие категории особо охраняемых природных территорий.

Отношения, связанные с использованием природных ресурсов особо охраняемых природных территорий, регулируются также Земельным кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О недрах", Водным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, федеральным законом "О животном мире".

Во исполнение федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" Правительство Российской Федерации приняло постановление от 19 октября 1996 г. №1249 "О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий". Согласно этому постановлению, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения обо всех особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения.

Имущественные отношения в области организации и функционирования государственных природных заповедников, национальных парков и других особо охраняемых природных территорий регулируются соответствующими статьями действующего Гражданского кодекса Российской Федерации. Эти отношения регулируются гражданским законодательством, которое, в свою очередь, предусматривает определенные в этой части ограничения, конкретизированные в специальном законодательстве.

И так, подводя итог всему выше сказанному, можно сделать вывод, что система законодательства об особо охраняемых природных территориях — многоуровневая категория. Правовой основой организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий являются:

а) Международные правовые акты. Например Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия, Париж, 1972 г. и т.д.

б) Конституция Российской Федерации (с учетом поправок от 30.12.2008 N 6-ФКЗ и от 30.12.2008 N 7-ФКЗ), относящая особо охраняемые природные территории к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Так например в Республике Башкортостан, в целях усиления охраны окружающей среды, принят свой экологический кодекс, который определяет охрану окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности жизнедеятельности человека как неотъемлемое условие устойчивого экономического и социального развития Республики Башкортостан.

в) Федеральные закон "Об охране окружающей среды" (в ред. от 27.12.2009 N 374-ФЗ), который определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды.

г) Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" (в ред. от 27.12.2009 N 379-ФЗ), который дает легальное определение особо охраняемым природным территориям.

д) Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (в ред. от 27.12.2009 N 379-ФЗ), который определяет принципы государственной политики и регулирует отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации.

е) Постановления Правительства. Например Постановления Правительства Российской Федерации приняло постановление от 19 октября 1996 г. №1249 "О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий".

ж) законы и акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Например, в республике Башкортостан, принят отдельный закон - закон Республики Башкортостан "Об особо охраняемых природных территориях в Республике Башкортостан" (в ред. от 28.02.08 № 537-з), закрепляющие свою региональную специфику создания и наименования особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.