Правовое положение памятников природы и иных особо охраняемых природных территорий

2.3 Правовое положение памятников природы и иных особо охраняемых природных территорий

В нашей стране взяты под охрану разнообразные памятники природы. Среди них участки леса с ценными древесными породами, вековые деревья, кустарники, участки территории с особо ценной растительностью, отдельные виды исчезающих растений местной флоры, произведения садово-паркового искусства (сады, парки, дендрарии, аллеи и др.). Законом охраняются памятники неживой природы (пещеры, валуны, скалы, обнажения ледниковых отложений и коренных пород и др.), различные гидрологические объекты (водопады, водные источники, озера, болота и др.) и другие достопримечательности природы. Охрана устанавливается и над природными объектами, имеющими культурное и историко-мемориальное значение.

В соответствии с ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", памятники природы - это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

Памятники природы могут иметь федеральное или региональное значение в зависимости от природоохранной, эстетической и иной ценности охраняемых природных комплексов и объектов.

Эта категория особо охраняемых природных территорий наиболее распространена на региональном уровне, памятников природы федерального значения в России всего 28, общей площадью 19,351 тыс. га.

Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы федерального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями федерального значения Правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Памятниками природы федерального значения объявляются отдельные уникальные природные объекты и комплексы, ценные в экологическом, научном, историко-культурном, эстетическом и эколого-просветительском отношении и нуждающиеся в особой охране государства.

Памятниками природы не могут быть объявлены природные объекты и комплексы, находящиеся на территории государственных природных заповедников, заповедных зон национальных природных парков, памятников истории и культуры, а также входящие в состав природных комплексов, уже объявленных памятниками природы. Основной целью объявления природных объектов и комплексов памятниками природы является сохранение их в естественном состоянии.

Памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также одиночные природные объекты, в том числе:

- участки живописных местностей;

- эталонные участки нетронутой природы;

- участки с преобладанием культурного ландшафта (старинные парки, аллеи, каналы, древние копи и т.п.);

- места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе на границах их ареалов;

- лесные массивы и участки леса, особо ценные по своим характеристикам (породный состав, продуктивность, генетические качества, строение насаждений и т.п.), а также образцы выдающихся достижений лесохозяйственной науки и практики;

- небольшие дендрологические парки;

- природные объекты, играющие важную роль в поддержании гидрологического режима;

- уникальные формы рельефа и связанные с ними ландшафты (горы, группы скал, ущелья, каньоны, дюны, барханы, карровые поля, группы пещер, гигантские наледи, гидролакколиты и т.п.);

- геологические обнажения, имеющие научную ценность (опорные разрезы, стратотипы, выходы редких минералов, горных пород и полезных ископаемых, известные в крайне ограниченном числе);

- геолого-географические полигоны, в том числе классические участки с особенно выразительными следами сейсмических явлений, а также обнаружения разрывных и складчатых нарушений залегания горных пород;

- местонахождения редких или особо ценных палеонтологических объектов;

- участки рек, озер, водно-болотных комплексов, водохранилищ, морских акваторий, небольшие реки с поймами, озера, водохранилища и пруды;

- природные гидроминеральные комплексы;

- термальные источники, месторождения лечебных грязей;

- береговые объекты (косы, перешейки, полуострова, острова, бухты, лагуны и т.п.);

- отдельные объекты живой и неживой природы (места гнездования птиц, деревья-долгожители и имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм, единичные экземпляры экзотов и реликтов, вулканы, холмы, ледники, валуны, водопады, гейзеры, родники, истоки рек, воклюзы, скалы, утесы, останцы, проявления карста, пещеры, гроты и т.п.).

Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды.

Объявление природных объектов и комплексов памятниками природы производится, как правило, без изъятия земельных участков, на которых они расположены, у собственников земли, землевладельцев и землепользователей, но допускается и с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков. Отвод земельных участков для заявленных целей допускается лишь в исключительных случаях с соответствующим обоснованием его необходимости в установленном порядке.

В целях защиты памятников природы от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут создаваться охранные зоны с регулируемым и контролируемым режимом хозяйственной деятельности.

В случае необходимости изъятия земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы осуществляется постановлением органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с Правительством Российской Федерации.

Распределение памятников природы и заказников в лесном фонде по профилю представляются в следующем виде: памятники природы биологические – 40%, гидрологические – 25%, геологические – 4%, комплексные – 31%, заказники биологические – 14%, гидрологические – 8%, комплексные – 78%.

В памятниках природы и заказниках, находящихся под охраной органов лесного хозяйства, установлен и поддерживается режим невмешательства в процессы естественного развития природных сообществ, исключающий проведение рубок главного пользования, а в отдельных случаях и рубок ухода.

На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. В частности, запрещается:

1) предоставление садоводческих и дачных участков;

2) строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием особо охраняемых природных территорий;

3) движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог;

4) иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.

Например, общество с ограниченной ответственностью "Инвест-Актив" обратилось к администрации муниципального района Шигонский Самарской области, с. Шигоны Самарской области, с предложением заключить договор купли-продажи земельного участка общей площадью 67 000 кв. м, расположенного по адресу: Самарская область, район Шигонский, Муранский бор, б/о "Чайка". Администрация муниципального района от заключения договора отказалась, мотивируя тем, что данный земельный участок относится к особо охраняемым природным территориям. Общество с ограниченной ответственностью обратилось в суд, считая, что спорный земельный участок относится к землям рекреационного назначения и особо охраняемой природной территорией не является. Решением Арбитражного суда Самарской области от 04.06.2009 в удовлетворении заявленных требований было отказано.

При принятии судебного акта, суд первой инстанции исходил из того, что в силу прямого указания статьей 27, 36 и 95 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", а также пункта 4 статьи 58 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" запрещена приватизация особо охраняемых земель.

Постановлением одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2009 указанное решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с вынесенными судебными актами, ООО "Инвест-Актив" обратилось в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой. Заявитель указывает на неправильное применение судом первой инстанции и апелляционным судом норм материального и процессуального права.

Рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Инвест-Актив", г. Сызрань, на решение Арбитражного суда Самарской области от 04.06.2009 и постановление одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2009, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа постановил что решение Арбитражного суда Самарской области от 04.06.2009 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2009 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения (см. Приложение 1).

На каждый памятник природы заводится паспорт, оформляемый специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды и утверждаемый в установленном порядке.

В паспорте памятника природы указываются:

- наименование памятника природы;

- местонахождение памятника природы;

- краткое описание памятника природы;

- описание границ памятника природы и его охранной зоны;

- площадь, занимаемая памятником природы и его охранной зоной (раздельно);

- режим охраны, установленный для памятника природы;

- допустимые виды использования памятников природы;

- установленный режим охранной зоны памятников природы;

- наименования и юридический адрес собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков, на которых расположен памятник природы и его охранная зона, а также наименование и юридический адрес физических и юридических лиц, взявших на себя обязательство по охране памятника природы и обеспечению установленного для него режима.

Кроме того, паспорт памятника природы включает:

- фотографии размером не менее 9 х 12 см, иллюстрирующие на момент составления паспорта состояние памятника природы и его наиболее ценных участков или отдельных объектов;

- карту-схему, позволяющую ясно представить границы и местонахождение памятника природы и его охранной зоны;

Копии паспорта памятника природы должны храниться собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами земельных участков, на которых расположен памятник природы и его охранная зона, физическими и юридическими лицами, взявшими на себя обязательства по обеспечению установленного режима охраны памятника природы, местной администрацией и специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды.

Памятники природы и их охранные зоны обозначаются на местности предупредительными и информационными знаками по периметру их границ. Информационное содержание этих знаков согласовывается со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды.

Все памятники природы и их охранные зоны в обязательном порядке учитываются при разработке планов и перспектив экономического и социального развития, территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки.

Использование памятников природы допускается в следующих целях:

- научных (мониторинг состояния окружающей природной среды, изучение функционирования и развития природных экосистем и их компонентов и т.п.);

- эколого-просветительских (проведение учебно-познавательных экскурсий, организация и обустройство экологических учебных троп, снятие видеофильмов, фотографирование с целью выпуска слайдов, буклетов и т.п.);

- рекреационных;

- природоохранных (сохранение геофонда видов живых организмов, обеспечение условий обитания редких и исчезающих видов растений и животных и т.п.);

- иных, в том числе производственных, целях, не противоречащих задачам объявления данных природных объектов и комплексов памятниками природы и установленному в их отношении режиму охраны.

Сами цели создания памятников природы являются особенностью правового режима памятников природы, так как они представляют собой внутреннюю направленность и обусловлены самим существованием памятника природы, а никак не желанием создать такой памятник.

Допустимые виды использования каждого памятника природы устанавливаются в зависимости от его характера и состояния и указываются в паспорте памятника. Режимом охраны памятника для допустимых видов его использования могут быть предусмотрены сезонные и иные ограничения.

Особенности правового режима земель, занятых памятниками природы, прежде всего, определяются классификацией этих памятников: небольшие урочища (рощи, озера, участки долин и побережий, достопримечательные горы и т.д.); отдельные объекты (редкие и опорные геологические обнажения, эталонные участки месторождений полезных ископаемых, водопады, пещеры, минеральные источники, живописные скалы, метеоритные карьеры и т.д.).

В обязательном порядке ведется государственный кадастр особо охраняемых территорий. государственный кадастр особо охраняемых природных территорий является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения о всех особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения.

Кадастр ведется по единым для Российской Федерации правилам с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов совместимости и сопоставимости с государственными кадастрами природных ресурсов.

Кадастр ведется:

- по особо охраняемым природным территориям федерального значения, являющимся федеральной собственностью, - федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении которых находятся такие природные территории;

- по особо охраняемым природным территориям регионального значения, являющимся собственностью субъектов Российской Федерации, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

Все вышесказанное касается установленных законодательством Российской Федерации правил. Но помимо внутригосударственных, есть и международные нормы права, касающиеся памятников природы. Это Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 г.). В соответствии со статьей 2 Конвенции памятники природы относятся к природному наследию, а под памятниками природы понимаются памятники, созданные физическими и биологическими образованиями или группами таких образований, имеющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения эстетики или науки.

Все присоединившиеся страны принимают на себя обязательство обеспечивать выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям культурного и природного наследия, которое расположено на его территории. С этой целью они стремятся действовать как путем собственных усилий, максимально использующих наличные ресурсы, так и, в случае необходимости, посредством международной помощи и сотрудничества, которыми они могут пользоваться, в частности, в финансовом, художественном, научном и техническом отношениях.

Государства - стороны настоящей Конвенции, по возможности, стремятся, с тем чтобы обеспечить возможно более эффективную охрану и сохранение и возможно более активную популяризацию культурного и природного наследия, расположенного на их территории, в условиях, свойственных каждой стране:

а) проводить общую политику, направленную на придание культурному и природному наследию определенных функций в общественной жизни и на включение охраны этого наследия в программы общего планирования;

б) учреждать, если они еще не созданы, на своей территории одну или несколько служб по охране, сохранению и популяризации культурного и природного наследия, располагающих соответствующим персоналом и средствами, позволяющими выполнять возложенные на них задачи;

в) развивать научные и технические разработки и исследования и совершенствовать методы работы, позволяющие государству устранять опасности, угрожающие его культурному и природному наследию;

г) принимать соответствующие юридические, научные, технические, административные и финансовые меры для выявления, охраны, сохранения,

популяризации и восстановления этого наследия;

д) содействовать созданию или развитию национальных или региональных центров подготовки в области охраны, сохранения и популяризации культурного и природного наследия, а также поощрять научные исследования в этой области.

В последнее время в России многие территории были признаны памятниками природы и поставлены под особую защиту государства. Таким образом, можно сказать, что в России достаточно успешно осуществляется и признание территорий, имеющих особое значение в жизни страны, памятниками природы, и защита таких территорий от антропогенного воздействия.

Далее мы предполагаем рассмотреть правовые режимы дендрологических парков, ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Статья 28 ФЗ "Об особо охраняемых территориях" определяется дендрологические парки и ботанические сады как природоохранные учреждения, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады.

Дендрологические парки и ботанические сады могут быть как федерального, так и регионального значения и образуются соответственно решениям представительных и исполнительных органов власти РФ или субъектов РФ. Следовательно, финансирование дендрологических парков и ботанических садов осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджетов субъектов РФ соответственно.

Территории дендрологических парков и ботанических садов могут быть разделены на различные функциональные зоны, например, на:

1)   Экспозиционную, предполагающую посещение, разрешенное в порядке, определенном дирекциями дендрологических парков или ботанических садов;

2)   Научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники дендрологических парков и ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений;

3)   Административную.

Задачи, научный профиль, юридический статус, организационное устройство, особенности режима конкретного дендрологического парка и ботанического сада определяются Положениями, утвержденными для них соответствующими органами исполнительной власти, принявшими решения об их образовании.

В категорию правовой режим учреждений оздоровительного назначения входят правовой режим лечебно-оздоровительных местностей и правовой режим курортов. В преамбуле к ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 23.02.1995 г. говорится, что "природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов РФ, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым природным объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите". Цель придания специального статуса данной категории объектов – особая охрана для сохранения природных свойств земель и лечебных средств курортов и лечебно-оздоровительных местностей для профилактики и лечения населения.

В Законе дается определение рассматриваемых объектов. Лечебно-оздоровительная местность - территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения.

Курорт - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Я полагаю, что в качестве основного и конечного объекта экологического права в этом случае будет выступать именно курорт, так как организация курорта предполагает наличие лечебно-оздоровительной местности, хотя не исключается и самостоятельное существование последней.

На основании вышеупомянутого Закона курорты могут быть федерального, регионального, местного и районного значений. В зависимости от значения курорта определяется порядок его образования. Так, курорты федерального значения образуются по решению Правительства РФ, регионального значения – по решению органа исполнительной власти субъекта РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, а местного и районного – в порядке установленном правовыми актами субъекта РФ. По этой же схеме происходит и финансирование курортов, то есть курорты федерального значения получают основные средства из федерального бюджета; регионального, местного, районного значений – из бюджетов субъектов РФ.

Запрещается строительство на курортах новых и расширение действующих промышленных предприятий и других объектов, не связанных непосредственно с удовлетворением нужд лиц, прибывающих на курорт для лечения и отдыха и местного населения.

Основными элементами правового режима курортов являются: санитарная охрана их как природного комплекса и общекурортный режим.

"Общекурортный режим, предусматривающий, в частности, мероприятия по борьбе с шумом и по регулированию работы транспорта, внешней радиотрансляционной сети, зрелищных, торговых и иных предприятий, устанавливается в целях обеспечения условий для лечения и отдыха граждан на курортах".

Для предохранения лечебно-оздоровительных местностей и курортов от порчи и преждевременного истощения, в них устанавливаются округа санитарной охраны. Они устанавливаются на всех курортах. В границы округов санитарной охраны входят территории лечебно-оздоровительных местностей, а также территории, необходимые для санитарной охраны лечебных средств курортов. В пределах округов санитарной охраны запрещаются всякие работы, загрязняющие почву, воздух, воду, наносящие ущерб лесам и другим зеленым насаждениям, ведущие к развитию эрозийных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные средства и состояние курортов. В округах санитарной охраны выделяется до трех зон.

На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. На территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы культурного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

При использовании одного или нескольких связанных между собой месторождений минеральных вод, смежных пляжей и других природных лечебных средств несколькими курортами для них может устанавливаться единый округ санитарной охраны.

Таким образом мы пришли к следующим выводам:

- В Российской Федерации наиболее традиционной формой территориальной охраны природы, имеющей приоритетное значение для сохранения биологического разнообразия, являются государственные природные заповедники. На сегодняшний день в России свыше ста государственных природных заповедника общей площадью свыше 33,152 млн. га, в том числе сухопутные (с внутренними водоемами) – 26,678 млн. га, что составляет 1,56% территории России.

- Можно сказать, что "национальными, природными парками объявляются изъятые из хозяйственного использования значительные по площади особо охраняемые природные комплексы, имеющие экологическое, генетическое, эколого-культурное, научно-эстетическое значение как типичные или редкие ландшафты, как среда обитания, как сообщество растений и животных, место отдыха, туризма, экскурсий населения".

- Правовое положение национального парка характеризуется двойственностью. С одной стороны, это государственное учреждение, выполняющее научные и туристические функции, занимающиеся просветительством. В этом качестве оно наделяется правами юридического лица и полномочиями субъекта права пользования землей, полученной из федеральной собственности. С другой стороны, это природный комплекс, изъятый из хозяйственного оборота, сочетающий в себе решение экологических, рекреационных и просветительских задач.

ГЛАВА III. ОСОБО ОХРАНЯЕМЫЕ ТЕРРИТОРИИ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН