Правовой статус национальных и природных парков

2.2 Правовой статус национальных и природных парков

Правовой режим национальных и природных парков законодательно определен в ряде специальных нормативных актов, среди которых можно выделить Положение о национальных природных парках, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 10.08.1993 г. № 769 и Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 03.08.1996 г. № 926.

Можно сказать, что "национальными, природными парками объявляются изъятые из хозяйственного использования значительные по площади особо охраняемые природные комплексы, имеющие экологическое, генетическое, эколого-культурное, научно-эстетическое значение как типичные или редкие ландшафты, как среда обитания, как сообщество растений и животных, место отдыха, туризма, экскурсий населения".

Разделение национальных природных парков на национальные и природные парки произведено в ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Национальными парками объявляются территории, которые включают природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность и предназначенные для использования в природоохранных, просветительских, научных, культурных целях и для регулируемого туризма. Законодательное определение имеется в статье 12 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях.": национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма.

Государственная система национальных парков Российской Федерации начала формироваться сравнительно недавно, первый национальный парк Российской Федерации ("Сочинский") был образован в 1983 г. По состоянию на сегодняшний день в Российской Федерации имеется 35 национальных парка общей площадью 6,787 млн. га (0,4% площади Российской Федерации). Национальные парки расположены на территории 11 республик, 2 краев, 17 областей. Большинство национальных парков находятся в ведении Федеральной службы лесного хозяйства России и один – в ведении Правительства Москвы ("Лосиный остров").

Роль и значение российских национальных парков признаны мировым сообществом: три национальных парка находятся под юрисдикцией Всемирной конвенции о сохранении культурного и природного наследия (это национальный парк "Югыд ва", на территории которого сохранился наибольший массив старовозрастных (девственных) лесов в Европе, и национальные парки "Прибайкальский" и "Забайкальский", входящие в водоохранную зону оз. Байкал). Часть территории национального парка "Мещерский" (пойма р. Ока и участок поймы р. Пра) подпадает под юрисдикцию Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц (Рамсарская конвенция).

Национальные парки в отличие от заповедников наряду с задачами по охране и изучению природных комплексов должны обеспечивать туризм и рекреацию граждан.

Земли национальных природных парков, их недра и водные пространства со всеми находящимися в их пределах ресурсами растительного и животного мира, историко-культурными объектами, а также зданиями, сооружениями и другими объектами являются исключительно федеральной собственностью и предоставляются национальным природным паркам в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Изъятие земель и других природных ресурсов национальных природных парков запрещается. В отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей, а также собственников. Национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных законом источников. Национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за национальными парками на праве оперативного управления.

Конкретный национальный парк функционирует на основании положения, утверждаемого государственным органом, в ведении которого он находится, по согласованию со специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды.

Вокруг национального парка создается охранная зона с ограниченным режимом природопользования.

Круг задач, учитываемые при создании национальных парков намного шире, чем круг задач, стоящих перед природными парками. Так, задачами национальных парков являются:

а) сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов;

б) сохранение историко-культурных объектов;

в) экологическое просвещение населения;

г) создание условий для регулируемого туризма и отдыха;

д) разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения;

е) осуществление экологического мониторинга;

ж) восстановление нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов.

Национальные парки учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации при условии согласия субъектов Российской Федерации на отнесение соответствующих территорий субъектов Российской Федерации к объектам федеральной собственности.

На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей. Исходя из указанных особенностей на территориях национальных парков могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе:

а) заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории;

б) особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается строго регулируемое посещение;

в) познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка;

г) рекреационная, предназначенная для отдыха;

д) охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения;

е) обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей;

ж) хозяйственного назначения в пределах которой осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.

На территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе:

а) разведка и разработка полезных ископаемых;

б) деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений;

в) деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима;

г) предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков;

д) строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков;

е) рубки главного пользования, проходные рубки, заготовка живицы, промысловые охота и рыболовство, промышленная заготовка дикорастущих растений, деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукция живых организмов в целях их акклиматизации;

ж) движение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанные с функционированием национальных парков, прогон домашних животных вне дорог и водных путей общего пользования и вне специально предусмотренных для этого мест, сплав леса по водотокам и водоемам;

з) организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организация туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест;

и) вывоз предметов, имеющих историко-культурную ценность.

к) иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.

В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. На специально выделенных участках допускаются традиционная хозяйственная деятельность, кустарные и народные промыслы, а также связанные с ними виды пользования природными ресурсами по согласованию с дирекциями национальных парков.

На землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, запрещаются расширение и строительство новых хозяйственных объектов. Режим использования этих земель определяется положением, утверждаемым государственным органом, в ведении которого находится конкретный национальный парк, по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

С национальными парками согласовываются вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся на территориях соответствующих национальных парков и их охранных зон.

Национальные парки являются юридическими лицами, которые не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, то есть являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет средств федерального бюджета природоохранного учреждения.

Средствами национальных парков, которыми они распоряжаются в установленном порядке, являются следующие получаемые национальными парками средства:

а) от просветительской, рекреационной, научной, рекламно-издательской и иной деятельности, не противоречащей возложенным на них задачам;

б) в качестве арендной платы, в счет возмещения ущерба, причиненного природным комплексам и объектам, расположенным на территориях национальных парков;

в) от реализации конфискованных в установленном порядке орудий охоты, рыболовства и продукции незаконного природопользования;

г) в порядке безвозмездной помощи и благотворительных взносов.

Штрафы, налагаемые в административном порядке за экологические правонарушения, взысканные по постановлениям должностных лиц национальных парков, поступают в самостоятельное распоряжение национальных парков и учитываются на отдельном балансе.

Национальный парк может выступать учредителем и участвовать в деятельности фондов, ассоциаций и иных организаций, способствующих развитию национальных парков.

Земельные участки в границах национальных парков, а также находящиеся на них здания, сооружения, помещения не подлежат приватизации.

Национальные парки, а также собственники, владельцы и пользователи земельных участков в границах территорий национальных парков, имеющие ограничения в их использовании в связи с соблюдением установленного режима охраны, пользуются налоговыми льготами, установленными для них законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Национальные парки вправе иметь собственную символику (флаги, вымпелы, эмблемы и другие). Порядок утверждения, использования и охраны символики национальных парков устанавливается Правительством Российской Федерации.

Производство изобразительной, печатной, сувенирной и другой тиражированной продукции и товаров народного потребления с использованием изображений и копий природных историко-культурных объектов (за исключением находящихся в собственности религиозных объединений), расположенных на территориях национальных парков, ценностей из музейных фондов национальных парков осуществляется с разрешения дирекций национальных парков.

Расположение национальных парков на территориях двух и более субъектов Российской Федерации не может быть основанием для нарушения их территориальной целостности или изменения статуса.

Обеспечение регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков осуществляется в соответствии с утвержденными проектами на основании лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, предоставляемых дирекциями национальных парков, если предлагаемые услуги по организации обслуживания посетителей не противоречат целям деятельности национальных парков и не причиняют ущерба природным комплексам и объектам историко-культурного наследия. Форма лицензии утверждается государственным органом Российской Федерации, в ведении которого находятся национальные парки.

При наличии соответствующих лицензий их владельцам могут быть предоставлены в аренду земельные участки, природные объекты, здания и сооружения на условиях, определенных соответствующими договорами, заключаемыми с дирекциями национальных парков. Указанные договоры подлежат регистрации в государственных органах, в ведении которых находятся национальные парки.

Владелец лицензии представляет на утверждение дирекции национального парка и государственного органа, в ведении которого находится национальный парк, проектную документацию на все виды работ, осуществляемых им в соответствии с лицензией и договором об аренде.

Порядок предоставления и аннулирования лицензий, предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений определяется Правительством Российской Федерации.

Природные парки – относительно новая категория особо охраняемых природных территорий России. Природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях.

Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях – на землях иных пользователей, а также собственников.

На природные парки возлагаются задачи по сохранению природной среды и природных ландшафтов, созданию условий для отдыха и сохранению рекреационных ресурсов, а также по разработке и внедрению эффективных методов охраны природы и поддержанию экологического баланса в условиях рекреационного использования территорий природных парков.

Решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами местного самоуправления.

Создание природных парков, связанное с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, осуществляется постановлением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с Правительством Российской Федерации.

Природные парки являются юридическими лицами, которые не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, то есть являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации природоохранного учреждения.

Средствами природных парков, которыми они распоряжаются в установленном порядке, являются следующие получаемые дирекциями природных парков средства:

а) в счет возмещения ущерба, причиненного в результате деятельности физических и юридических лиц;

б) от рекреационной, рекламно-издательской и иной деятельности, не противоречащей задачам природных парков;

в) в порядке безвозмездной помощи физических и юридических лиц, в том числе иностранных граждан и международных организаций.

Природные парки, а также собственники, владельцы и пользователи земельных участков в границах территорий природных парков, имеющие ограничения в их использовании в связи с соблюдением режима охраны, пользуются налоговыми льготами, установленными для них законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

На территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Исходя из этого на территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.

На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры.

В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.

С природными парками согласовываются вопросы социально-экономической деятельности юридических лиц, расположенных на территориях природных парков и их охранных зон, а также проекты развития населенных пунктов.

Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию со специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и соответствующими органами местного самоуправления.

Управление национальными природными парками осуществляется специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации, определяемыми Правительством Российской Федерации.

Национальные природные парки возглавляются директорами, назначаемыми государственными органами управления Российской Федерации, в ведении которых находятся национальные природные парки.

Директор национального природного парка руководит деятельностью парка и несет за нее полную ответственность, обеспечивает выполнение возложенных на парк задач.

На территориях национальных природных парков устанавливается дифференцированный режим их охраны, защиты и использования с учетом местных природных, историко-культурных и социальных особенностей. В соответствии с этим на территориях национальных природных парков могут быть выделены следующие функциональные зоны:

- зоны заповедного режима, в пределах которых любое хозяйственное и рекреационное использование территории запрещено;

- зоны заказного режима, обеспечивающие условия сохранения природных объектов, в пределах которых допускается строго регулируемое рекреационное пользование;

- зоны познавательного туризма, предназначенные для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательностями национального природного парка;

- зоны рекреационного использования, включая территории, предназначенные для спортивной и любительской охоты и рыболовства;

- зоны охраны историко-культурных объектов, обеспечивающие условия для сохранения комплексов и объектов культурного наследия;

- территории агроландшафтов, предназначенные для ведения сельского хозяйства экологически безвредными методами;

- зоны обслуживания посетителей, предназначенные для размещения гостиниц, палаточных лагерей и иных объектов туристического сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания;

- зоны хозяйственного назначения, в пределах которых ведутся хозяйственно-производственные работы, необходимые для обеспечения функционирования национального природного парка, а также удовлетворения основных нужд проживающего на его территории населения.

Лимиты посещения гражданами национальных природных парков определяются администрациями парков на основании научно обоснованных норм использования территорий в рекреационных целях по согласованию с государственными органами управления, в ведении которых находятся национальные природные парки.

Конкретные особенности, зонирование и режим каждого национального природного парка определяются в положении о нем, утверждаемом государственным органом управления Российской Федерации, в ведении которого находится парк.

Соблюдение режима национального природного парка обеспечивается службой его охраны, в состав которой входят:

- директор национального природного парка и его заместители;

- старшие государственные инспектора по охране национального природного парка (руководители отделов, ведающие вопросами организации рационального природопользования, охраны комплексов и их восстановления, лесничие, помощники лесничих);

- участковые государственные инспектора по охране национального природного парка (мастера леса, охотоведы);

- государственные инспектора по охране национального природного парка (специалисты, ведающие вопросами организации рационального природопользования, лесники и егеря).

На службу охраны национальных природных парков возлагается осуществление мероприятий по использованию, воспроизводству, охране и защите лесов. Перечень работников службы охраны национальных природных парков, относимых к государственной лесной охране, утверждается государственным органом управления лесным хозяйством Российской Федерации.

Научно-исследовательская деятельность в национальных природных парках направлена на разработку и внедрение научных методов сохранения биологического разнообразия, природных и историко-культурных комплексов и объектов в условиях рекреационного использования, оценку и прогноз экологической обстановки в регионе.

Просветительская деятельность национальных природных парков включает выпуск буклетов, фотоальбомов, путеводителей, справочных материалов и иной печатной продукции, организацию музеев и экспозиций под открытым небом, создание и обустройство учебных экскурсионных троп и маршрутов, организацию школьных лесничеств, прохождение учебной и производственной практики студентами высших и средних специальных учебных заведений соответствующего профиля, освещение деятельности национальных природных парков в средствах массовой информации и иные формы и методы социально-экологического воспитания, образования и пропаганды экологических знаний.

Хозяйственная деятельность национальных природных парков направлена на обеспечение надлежащей охраны природных и историко-культурных объектов, выполнение мероприятий по уходу за ними и их восстановлению, а также на организацию регулируемого туризма и отдыха в природных условиях.

За деятельностью национальных природных парков осуществляется ведомственный и государственный контроль.

Ведомственный контроль за деятельностью национальных природных парков осуществляется государственными органами управления, в ведении которых находятся национальные природные парки, а также иными государственными органами в пределах их компетенции.

Государственный контроль за деятельностью национальных природных парков осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами.

Национальные и природные парки включаются в государственный кадастр особо охраняемых природных территорий. Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий (далее именуется - кадастр) является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения о всех особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения. Кадастр ведется по единым для Российской Федерации правилам с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов совместимости и сопоставимости с государственными кадастрами природных ресурсов.

Итак, исходя из всего вышеизложенного, правовое положение национального парка характеризуется двойственностью. С одной стороны, это государственное учреждение, выполняющее научные и туристические функции, занимающиеся просветительством. В этом качестве оно наделяется правами юридического лица и полномочиями субъекта права пользования землей, полученной из федеральной собственности. С другой стороны, это природный комплекс, изъятый из хозяйственного оборота, сочетающий в себе решение экологических, рекреационных и просветительских задач.