Додаткові ресурси зміцнення фінансової бази місцевих бюджетів як засіб вирішення соціальних проблем регіону

3.2 Додаткові ресурси зміцнення фінансової бази місцевих бюджетів як засіб вирішення соціальних проблем регіону

Трансформаційні перетворення в Україні треба характеризувати як кардинальні зміни суспільного порядку, що стосуються практично усіх аспектів життя людини та держави. Однак позитивні кількісні та якісні зрушення в економічних і соціальних сферах ще не свідчать про усунення багатьох проблем, що виникають на шляху розбудови демократичної держави з ринковою економікою. За нинішнього соціально-економічного стану в Україні особливої ваги набуває посилення державного впливу на життєдіяльність суспільства, в тому числі економічну сферу, з метою забезпечення гідних умов життя людини. Тому зміст економічних перетворень в Україні має полягати в оптимальному врахуванні й забезпеченні як приватних, так і публічних інтересів в умовах формування соціально орієнтованої економіки. Це означає, що економічні процеси в усіх сферах діяльності людей мають бути підпорядковані ідеї доступності цінностей, прийнятих у державі та необхідних для задоволення інтересів усіх членів суспільства. 3 огляду на це нині є потреба у з’ясуванні напрямків розбудови і впорядкування суб’єктної структури економічної системи в умовах трансформаційної економіки та усвідомлення необхідності змін, які б спонукали суб’єктів економіки сфери виробництва суспільних благ до продуктивної діяльності. Відтак важливим є переосмислення основних засад формування та управління бюджетним сектором, безпосередньо пов'язаним з виробництвом суспільних благ.

Загальновідомо, що наявність бюджетного сектору в розвинених країнах спричинена тим, що у сфері виробництва суспільних товарів ринок виявляється неефективним, і держава значною мірою бере на себе їх виробництво, користуючись унікальним фінансовим джерелом і водночас могутнім інструментом своєї економічної діяльності - бюджетом. У результаті створюється змішана симетрична суспільно-економічна підсистема для задоволення й індивідуальних, і суспільних інтересів благами як приватного, так і суспільного призначення. Важливим для такої підсистеми завжди залишатиметься питання оптимальності співвідношення між державним і приватним сектором, тобто визначення умов розмежування й досягнення компромісу між приватним і державним секторами у сфері економіки суспільних благ, так звана проблема ринково-бюджетного трейд-офу (trade-oft). Безперечно, проблема трейд-офу ніколи не матиме остаточного розв'язання, вона актуальна для будь-якого уряду будь-якого моменту. Найскладніші завдання і найбільший тягар фінансування сфери виробництва суспільних послуг припадає на державу. Наприклад, у Великій Британії частка федерації у фінансуванні освіти становить 33%, охорони здоров'я - 100%, соціального забезпечення - 79,9%. У Франції відповідно - 62,8%, 97,8% і 91,2%. Високий рівень витрат федеральних бюджетів за цими напрямками має Австрія.

Стратегічні напрямки використання бюджетних коштів у розвинених країнах спрямовують не на зміну пропорцій галузевого і регіонального господарського розвитку та створення робочих місць, а на зміцнення конкурентоспроможності країни на міжнародних ринках, насамперед на стратегічно важливих напрямках соціально-економічного розвитку суспільства. У Канаді, наприклад, такими напрямками вважають підтримку вищої освіти, розвиток охорони здоров'я і надання соціальної допомоги (збільшення адресних допомог сім'ям із дітьми)[16].

Практика розбудови ринкового господарства в Україні теж підтверджує необхідність обрання згаданого шляху виробництва суспільних товарів, однак із урахуванням того, що перехід до ринкових відносин не повинен применшувати значення одного з найважливіших чинників зростання конкурентоспроможності національної економіки - ефективного бюджетного сектору, що має забезпечувати змогу надання територіальними громадами та їхніми об’єднанням громадських послуг рівня, не нижчого за державні мінімальні соціальні стандарти. Тому за досягнутого соціально-економічного стану в Україні, коли ступінь забезпечення населення громадськими послугами не можна визнати належним, ідеться радше не про оптимізацію бюджетного сектору, а про потребу його зміцнення до рівня, який дасть змогу забезпечити населенню належний рівень заданих стандартів.

Вибір напрямку подальшого утвердження бюджетного сектору в Україні значною мірою зумовлений рівнем людського розвитку, який за світовими стандартами далеко не оптимальний, особливо у розрізі регіонів. Цей інтегральний показник сформулювали фахівці ООН, державного комітету статистики України разом із Радою вивчення продуктивних сил НАН України. Він поєднує 9 індексів окремих аспектів життєдіяльності людей (демографічний розвиток, розвиток ринку праці, матеріальний добробут, умови проживання, стан та охорона здоров’я, рівень освіти, соціальне середовище, фінансування людського розвитку, екологічна ситуація) і дає змогу розглядати розвиток людського потенціалу як власне мету і критерії суспільного прогресу та економічного зростання, як засіб збільшення доходу, що набуває цінності лише з реальним впливом на добробут людей.

Слід зазначити, що найсильніший вплив на визначення місця регіону на єдиній шкалі індексів людського розвитку мають рівень освіти, умови проживань і матеріальний добробут населення. Рівень згаданого показника оцінки людського розвитку в Україні підтверджує, що держава ще не в змозі фінансово забезпечити в належних обсягах виробництво суспільних благ. Такий стан у фінансуванні бюджетних установ викликаний цілком об’єктивними причинами. Втім зазначимо, що на фінансове забезпечення бюджетного сектору мають вплив чинники, які певною мірою взаємовиключні.

По-перше, в умовах трансформаційної економіки, коли немає значних і стабільних темпів зростання економіки, бюджетна політика може сприяти лише утриманню досягнутого рівня виробництва суспільних благ, запобігаючи можливому зменшенню податкового тиску на недержавний сектор економіки, маючи на меті дати змогу останньому зберегти і спрямувати фінансові ресурси на розширене відтворення на інноваційній основі. Таку мотивацію фінансового забезпечення бюджетного сектору можна підтвердити офіційними статистичними даними, зокрема на початок 2004 року індекс фізичного зростання ВВП у відсот- ках до 1990 року становив лише 55%, а індекс продукції промисловості у відсотках до 1990 року - 82%.

По-друге, розвиток підприємницької діяльності та широка приватизація низки важливих об’єктів державної власності привели до того, що частина благ, які раніше були суспільними у сфері охорони здоров'я, освіти, науки, соціального забезпечення, трансформувалися у приватні. Отже, частина суспільних благ стала менш доступною, або навпаки - для окремих верств населення.

По-третє, значна частина бюджетних установ з метою поліпшення фінансового забезпечення життєдіяльності надає платні послуги населенню, підприємствам (установам) та іншим категоріям споживачів або отримує доходи від господарських операцій.

Згадані тенденції в трансформуванні суспільних послуг у приватні підтверджує офіційна статистика. . Обсяг платних послуг, що реалізували різним споживачам суб’єкти сфери освіти, охорони здоров'я та соціальної допомоги у 2004 році.

Як видно з таблиці 3.2.1 у 2004 році організації сфери освіти, oxорони здоров'я та соціальної допомоги надали послуг на 3589903,5 тис. грн., у тому числі організації з госпрозрахунковою формою фінансування господарської діяльності - на 2884809,9 тис. грн., або 80%. Найбільшу частку платних послуг надали організації сфери охорони здоров'я - понад 55%, а саме 54,6% у сфері охорони здоров'я людини. У сфері освіти найбільший обсяг платних послуг надали вищі навчальні заклади. Їхня частка у загальному обсязі платних послуг сфери освіти у 2004 році становила 73,4%. Незначну частку платних послуг, що цілком є виправданим, надали організації соціальної допомоги. Вона дорівнювала у 2004 році лише 6,5%, а в недержавному секторі - 4,1% від загальної суми послуг у сфері охорони здоров'я та соціальної допомоги. Аналіз обсягів надання послуг із соціальної допомоги населенню

у розрізі областей показав, що лише у чотирьох із них такі послуги надають на платній основі (Вінницька, Донецька, Львівська, Сумська).

Таблиця 3.1

Обсяг платних послуг, що реалізували різним споживачам суб’єкти сфери освіти, охорони здоров'я та соціальної допомоги у 2004 році

Зауважимо, згадана структура платних послуг дає змогу зробити висновки про наявність у сфері освіти й охорони здоров'я та соціальної допомоги різних за формою фінансування суб’єктів: установ і організацій, які утримуються за рахунок коштів бюджетів різних рівнів; установ та організацій, які утримуються за рахунок бюджетних коштів і надходжень від надання платних послуг населенню та підприємствам (установам); недержавних організацій, діяльність яких забезпечується надходженням коштів від надання платних послуг різним категоріям споживачів. При цьому частка платних послуг останніх у загальному обсязі реалізованих послуг у ринкових цінах є значною: у сфері освіти вона становила понад 70%, а у сфері охорони здоров'я та соціальних послуг - 88,5%. А в цілому така структура платних послуг населенню згаданих сфер бюджетного сектору свідчить про початкову стадію розвитку комбінованого фінансового забезпечення бюджетних установ, оскільки лише близько третини платних послуг від їхнього загального обсягу надають державні організації сфери освіти і шосту частину - медичні заклади. Отже, з огляду на викладене можемо констатувати, що в умовах інституціональних перетворень у бюджетній сфері сформувались складні підсистеми (охорони здоров'я, освіти, культури, спорту тощо), які функціонують на різних засадах фінансового забезпечення життєдіяльності: бюджетного фінансування; фінансування на засадах бюджетозаміщення; самофінансування[3].

Зупинимося на недержавних суб’єктах економіки сфери виробництва суспільних благ, акредитованих і ліцензованих за окремими видами діяльності. Ці організації не перебувають на утриманні держави за рахунок бюджетних коштів і діють за дозволеним напрямком на комерційних засадах. Відповідно до свого функціонального призначення вони зобов'язані надавати послуги на рівні не лише мінімальних соціальних стандартів, а й значно вищому. Недержавні суб’єкти економіки можуть обирати будь-яку організаційно-правову форму (за Цивільним кодексом України (ЦКУ). Такі установи (товариства) є фінансово незалежними суб’єктами господарювання, оскільки їхня діяльність пов'язана з виробництвом суспільних благ, на які ринок виділяє ресурси.

Інша ситуація із суб’єктами бюджетної сфери, які утримуються за кошти відповідного рівня бюджетів та отримують доходи від надання послуг згідно з їхніми функціональними повноваженнями або від окремих господарських операцій.

Відповідно до норм ЦКУ суб’єкти публічного права, якими є згадані суб'єкти бюджетного сектору, можуть набувати організаційно-правової форми "установа", котру створили одна або кілька осіб (засновників), які не беруть участі в управлінні нею, шляхом об’єднання їхнього майна для досягнення мети визначили засновники, за рахунок згаданого майна. При цьому вони можуть разом зі своєю основною діяльністю здійснювати діяльність підприємницьку, якщо інше не встановлено законом і якщо ця діяльність відповідає меті для якої вони були створені, та сприяє її досягненню. Таким чином, організації публічного права за економічною природою визнаються нормами ЦКУ непідприємницькими, але з правом здійснювати господарську діяльність, що дає змогу отримувати прибуток і використовувати його на статутні потреби.

Із першою групою зазначених установ бюджетного сектору щодо кошторисної форми їх утримання особливих проблем не виникає, якщо не брати до уваги виділення державою коштів в обмежених обсягах та недосконалих норм їх витрачання. Нині тільки незначна кількість установ, підпорядкованих органам виконавчої влади (заклади дошкільної освіти, військові госпіталі, санаторії для ветеранів та інвалідів війни, медичні й навчальні заклади спеціального призначення та інші), утримується лише за рахунок коштів бюджету.

Другу групу установ бюджетного сектору, яку фінансують із двох джерел, - коштів бюджету відповідного рівня і власних надходжень від надання послуг та виконання господарських операцій, можна вважати такими, що певною мірою адаптовані до ринкових умов. Організації бюджетного сектору надають послуги за переліком, які затвердив Кабінет Міністрів України. Згідно із законодавством перелік таких послуг поділений на 2 групи: ті, які надають відповідно до функціональних повноважень бюджетних установ (доходи від яких є постійними й заплановані у бюджеті), та послуги, які не є постійними. Зауважимо, що отримання й витрачання власних коштів згаданими установами доволі жорстко регламентує законодавець. По-перше, доходи закладів і установ освіти, науки, культури, охорони здоров'я, а також архівних установ, які утримуються за рахунок бюджету, зараховують до кошторисів (на спеціальний рахунок) на утримання таких неприбуткових організацій і використовують тільки на фінансування видатків такого кошторису (включаючи фінансування господарської діяльності згідно з їхніми статутами). Водночас прирівнювання власних коштів згаданих установ та організацій до бюджетних потребує встановлення їхнього неприбуткового статусу й розширення взаємовідносин із управліннями державного казначейства. По-друге, від бюджетних установ потрібне ведення окремого обліку власних надходжень із дотриманням обов’язкових вимог щодо їх утворення і напрямів використання з відображенням у фінансовій звітності.

Підбиваючи підсумки викладеного щодо форм фінансування суб’єктів економіки різних форм власності з виробництва суспільних благ, можна дати загальну оцінку позитивних і негативних аспектів організації їхньої фінансово-господарської діяльності.

1. Діяльність у сфері виробництва суспільних благ комерційних суб’єктів господарювання недержавної форми власності залишається недосяжною і неконтрольованою у забезпеченні населення послугами на рівні, не нижчому за встановлені державою мінімальні соціальні стандарти. На нашу думку, держава, в особі вищих органів виконавчої влади або органів місцевого самоуправління, має здійснювати контроль у двох сферах діяльності таких суб’єктів економіки: а) у сфері ціноутворення, що гарантуватиме доступність до суспільних благ на платних засадах різних верств населення; б) за технологією виробництва згаданих послуг. Наприклад, майнова участь держави (органів місцевого самоврядування) у діяльності недержавного медичного закладу, послуги якого пов'язані з хірургічним втручанням в організм пацієнта. Безперечно, тут найдеться про отримання вигоди державою чи місцевими органами самоврядування,а лише про присутність, яка гарантуватиме дотримання стандартів медичної послуги, збереження інфраструктури надання окремих видів послуг тощо. Інакше кажучи, йдеться про доцільність створення суб’єктів із виробництва суспільних благ змішаної форми власності.

2. Наявність у бюджетній сфері державних установ із кошторисним фінансуванням, незважаючи на рівень їхньої ефективності, буде й надалі, оскільки вони виробляють суспільні блага, забезпечуючи надання населенню послуг за мінімальними соціальними стандартами, а також для деяких працівників державних служб, пов'язаних з гарантуванням безпеки держави (система СБУ, внутрішньої і зовнішньої розвідки, Міністерства з надзвичайних ситуацій та інші), або для соціально незахищених груп населення (бюджетні установи Міністерства праці та соціальної політики). Однак це не означає, що згадані установи позбавлені змоги вживати заходів, спрямованих на підвищення рівня фінансового забезпечення життєдіяльності, тобто надання послуг за плату.

3. Особливу увагу варто приділити адаптації більшості бюджетних підприємств до ринкового середовища. Спроби механічного вкраплення ринкових елементів у бюджетну сферу, як видно з надання державним установам можливостей у розширенні кола джерел фінансування виробництва суспільних благ, призводить до труднощів на рівні як державного управління цією сферою, так і установ - виробників суспільних благ.

По-перше, пов'язування надання платних послуг бюджетними установами з доходами, які планують у бюджеті, призводить до щорічного уточнення переліку послуг і перегляду окремих їх видів або господарських операцій щодо оподаткування (наприклад, надання майна в оренду тощо). Це ускладнює не лише процес формування його дохідної частини, а й створює труднощі для виробників суспільних благ. На нашу думку, одноразові надходження коштів від реалізації майна і навіть частина послуг, що нерегулярно надають згідно з функціональними повноваженнями установ, не узгоджені з основними принципами формування бюджету, зокрема регулярністю і повнотою отримання надходжень.

По-друге, законодавством чітко не виписана можливість або заборона створення комерційних підрозділів (унітарних підприємств) бюджетними установами з метою збільшення надходжень у вигляді пасивних доходів. Така практика виробництва суспільних благ, перебуваючи під контролем органів виконавчої влади, була б альтернативою у цій сфері комерційним суб’єктам господарювання.

По-третє, нормативно-правове забезпечення надання платних послуг бюджетними установами недостатньо адаптоване до ринкового механізму, що стримує розв'язання низки економічних проблем. Наприклад, проблем у сфері ціноутворення, яке має забезпечувати повне або часткове відшкодування витрат на виробництво послуг, потребує нових підходів до формування витрат. Зазвичай в таких випадках економісти використовують загальновживане для комерційних структур поняття операційних витрат. При цьому не завжди враховується, що перелік операційних витрат у бюджетних установах відрізняється від загальновживаного на суму амортизаційних відрахувань. Специфіка кошторисного фінансування звужує можливості у визначенні показників ефективності діяльності установи, яка надає платні послуги, тобто встановленні рівня загальної рентабельності (економічної і соціальної) за відсутності поняття чистого прибутку; при проведенні заходів щодо оптимізації структури капіталу тощо.

Викладені проблеми організації діяльності і фінансового забезпечення установ бюджетної сфери з виробництва суспільних благ свідчать, що нині визріли обставини відмови від реалізації досягнення ідеалістичної "соціальної" мети на основі "м’якої" бюджетної політики, за якої державні та комунальні установи завжди можуть розраховувати на фінансове забезпечення діяльності у повному обсязі. Це означає, що в умовах соціально спрямованої ринкової економіки доцільнішою моделлю функціонування бюджетних установ є така, яка не допускає крайнощів в організації їхньої діяльності та фінансового забезпечення, що спостерігається, наприклад, у Російській Федерації, де культивують автономізацію бюджетних установ, а природно поєднує відшкодування витрат таких установ як із бюджетів усіх рівнів, так і з надходжень від платних послуг. Позитивним у застосуванні згаданої моделі забезпечення життєдіяльності бюджетних установ є не тільки зменшення тягаря на державний та місцеві бюджети, а й те, що вона могла б надати імпульс досягненню стимулювального ефекту соціальних гарантій. Йдеться про те, що люди, наприклад, мали б вбачати сенс не лише у відкладанні коштів на старість, що звично для усіх країн із ринковою економікою, а й у вкладанні їх у збереження здоров'я, підвищення освітнього й культурного рівня[31].

Безперечно, фінансовий стан установ бюджетного сектору в Україні, діяльність яких хронічно недофінансовують упродовж десятка років, свідчить про невідповідність методів його управління ринковим, що актуалізує проблему реформування згаданого сектору. Це означає, що склались умови для заміни неефективних адміністративних методів впливу на економічні процеси у бюджетному секторі активними ринковими, що ґрунтуються на економіко-правових засадах. Головні напрями реформування бюджетного сектору економіки мають передбачати:

- структурування мережі організацій та установ відповідно до обсягів їх фінансування за рахунок бюджетних коштів (повне, часткове) з метою виділення тих, для яких доцільно зберегти нинішній статус "бюджетна установа";

- перегляд чинної організаційно-правової форми суб’єктів "бюджетна установа", які надають платні послуги й виконують господарські операції з метою визнання їх самодостатніми суспільними суб’єктами господарювання, тобто такими, де немає принципу "бюджетозаміщення". Головним принципом організації таких суб’єктів господарювання має стати поєднання бюджетного фінансування і частки майна, що належать органам виконавчої влади та/або органам місцевого самоврядування, й надходження коштів від надання платних послуг і сформованого на їх основі майна, що належить членам його колективу;

- удосконалення правового забезпечення ідентифікації отримання доходів самодостатніми суспільними суб’єктами господарювання від надання функціональних і господарських послуг та виведення порядку їх використання з-під глобального казначейського контролю. Йдеться лише про збереження контролю з боку казначейства за узгодженням корпоративних і суспільних інтересів згаданих суб’єктів господарювання, тобто дотримання встановлених пропорцій витрачання коштів на розвиток суб’єкта господарювання й задоволення матеріальних інтересів його працівників;

- вироблення для самодостатніх суспільних суб’єктів господарювання механізму комерційної діяльності зі збереженням обмеженого кола пасивних доходів (бюджетні кошти, гранти, благодійні внески, дарунки, дивіденди);

- запровадження механізму присутності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в комерційних суб’єктах господарювання, що діють у сфері виробництва платних суспільних благ з метою контролю за збереженням і розвитком інфраструктури їх виробництва та доступністю усім верствам населення.

Похожие работы

Дослідження впливу інноваційного процесу на кінцеві результати діяльності підприємства ЗАТ "Інформаційні та технологічні системи" (венчурний інноваційний проект "WEB-технологія подання звітності платниками податків в податкові інспекції&quo

Скачать

146037

14

3

... є організація захисту комерційної таємниці в організації.   2. Дослідження інноваційного процесу в ЗАТ «Інформаційні та технологічні системи» за даними дослідницького етапу впровадження інноваційного проекту «WEB – технологія подання звітності платниками податків в податкові інспекції»   2.1 Загальна характеристика ЗАТ «Інформаційні та технологічні системи» (ЗАТ «ІТС») та його продукції   ...

Місце засобів масової інформації у сучасному суспільстві

Скачать

72343

0

0

... загального розвитку, безпорадності у питаннях сучасної економіки, політичної, соціальної й особливо комерційної діяльності.Соціальних проблеми, які потребують вирішення дуже багато. І сучасні засоби масової інформації намагаються охопити всі.У сучасних ЗМІ можна побачити велику кількість невеличких матеріалів, які просто інформують про ту чи іншу подію в соціальній сфері. А якщо цей матеріал ...