ОРГАНИЗАЦИЯ НОТАРИАТА И КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ НОТАРИУСОВ

1.4. ОРГАНИЗАЦИЯ НОТАРИАТА И КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ НОТАРИУСОВ.

Организация нотариата заключается в том, что каждый нотари­ус, занимающийся частной практикой, должен быть членом нота­риальной палаты.

Нотариальная палата в соответствии со ст. 24 Основ законода­тельства Российской Федерации о нотариате является некоммер­ческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой. Членами нотариальной пала­ты могут быть также лица, получившие или желающие получить лицензию на право нотариальной деятельности. Поэтому, кроме нотариусов, членами нотариальной палаты могут быть также по­мощники нотариусов, стажеры нотариусов, нотариусы, вышедшие на пенсию.

Нотариальные палаты образуются в каждом субъекте Россий­ской Федерации.

На практике возникал достаточно острый вопрос о количестве нотариальных палат в одном субъекте Российской Федерации.

Здесь высказывались различные точки зрения[14]. В итоге спор этот был разрешен Верховным Судом Российской Федерации, который установил, что в каждом регионе может быть образована только одна нотариальная палата[15].

Определяя свою позицию, Верховный Суд Российской Федерации указал следующее. В соответствии со ст. 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате нотариальная палата - некоммерческая организация, представляющая собой профессио­нальное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой. Членами нотариальной палаты могут быть также лица, получившие или желающие полу­чить лицензию на право нотариальной деятельности. Нотариальные палаты образуются в каждой республике в составе Российской Фе­дерации, автономной области, автономном округе, крае, области, городах Москве и Санкт-Петербурге.

Частью 1 ст. 29 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате предусмотрена Федеральная нотариальная палата - не­коммерческая организация, представляющая собой профессио­нальное объединение нотариальных палат республик в составе Рос­сийской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Таким обра­зом, Основы законодательства о нотариате устанавливают единую, заранее определенную по составу, организованную по территори­альному принципу систему, состоящую из нотариальных палат субъектов Российской Федерации, объединенных в Федеральную нотариальную палату.

Данное построение обусловлено спецификой нотариата, при­званного обеспечить защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц, необходимостью организации государством эффективного контроля за деятельностью нотариусов, соверша­ющих нотариальные действия от имени Российской Федерации (ст. 1 Основ), публично-правовым предназначением нотариаль­ных палат, наделенных государством отдельными управленче­скими и контрольными полномочиями в целях обеспечения в но­тариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан (п. 3 ч. 5 ст. 12, ч. 1 ст. 34 Основ законодательства Российской Федера­ции о нотариате). Возможность создания помимо нотариальных палат субъектов Российской Федерации других нотариальных палат Основы законодательства о нотариате не предусматривают.

Этот вывод был сделан также исходя из других положений Основ законодательства Российской Федерации о нотариате в их взаимосвязи. Так, ч. 4 ст. 2 Основ обязывает нотариуса, занимающегося частной практикой, быть членом нотариальной палаты; ч. 2 ст. 4 предусматривает образование квалификационных коллегий при органах юстиции с участием представителей нотариальной палаты; ч. 1, 2 ст. 12 устанавливают, что должность нотариуса учреждается и ликвидируется, а также количество должностей нотариусов в но­тариальном округе определяется органом юстиции совместно с но­тариальной палатой. Как видно из названных правовых положений, субъектом отношений, связанных с обязательным членством нота­риуса, наделением его полномочиями, определением количества должностей нотариуса, наряду с соответствующим органом юсти­ции во всех случаях выступает только одна нотариальная палата.

Подобная правовая позиция была изложена и Конституцион­ным Судом Российской Федерации в постановлении от 19 мая 1998 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных, положений ст.ст. 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Рос­сийской Федерации о нотариате.

Деятельность любой нотариальной палаты регулируется ее Уставом. Устав нотариальной палаты принимается собрание!» членов нотариальной палаты и регистрируется в порядке, установленном для регистрации уставов общественных объедине­ний. Однако такой порядок регистрации не означает, что нотариальная палата является общественным объединением. Она по своей правовой природе относится к саморегулируемым организациям, которым государством передан ряд полномочий по регу­лированию профессиональной деятельности. Тем самым госу­дарство снимает с себя часть расходов по содержанию аппарата управления и перелагает их на самих лиц, осуществляющих coответствующий вид юридической деятельности.

Данное положение было отражено в постановлении Конститу­ционного Суда Российской Федерации от 19 мая 1998 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. ст. 2,12,17,24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о но­тариате. Осуществление нотариусами нотариальных функций имени государства предопределяет их публично-правовой статус и обусловливает необходимость организации государством эффек­тивного контроля за деятельностью, включая деятельность нота­риусов, занимающихся частной практикой и в качестве таковы> принадлежащих к лицам свободной профессии. В связи с этим Ос­новами законодательства Российской Федерации о нотариате предусматривается создание в каждом субъекте Российской Федерации нотариальных палат.

Публично-правовое предназначение нотариальных палат про­является прежде всего в том, что они осуществляют контроль за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей, а также обращаются в суд с ходатайствами или представлениями о лишении их права нотари­альной деятельности за нарушение законодательства. Реализация такого рода полномочий предполагает обязательность членства в нотариальной палате нотариусов, занимающихся частной практи­кой. Это выступает в качестве установленного законодательством условия их профессиональной деятельности. С момента наделения в определенном законом порядке полномочиями по осуществлению частной нотариальной деятельности нотариус в силу закона автома­тически становится членом соответствующей нотариальной палаты как профессионального объединения, на которое государство воз­лагает ответственность за обеспечение надлежащего качества нота­риальных действий.

Кроме того, нотариальные палаты выполняют и другие спе­цифические публично значимые задачи - оказывают содействие в развитии частной нотариальной деятельности, организации ста­жировки, повышении профессиональной подготовки нотариусов, возмещении затрат на экспертизы, назначенные судом по делам, связанным с деятельностью нотариусов, организации страхова­ния нотариальной деятельности для обеспечения возмещения воз­можного ущерба от нотариальных действий.

Именно в силу публичного предназначения нотариальных па­лат для их организации неприемлем принцип добровольности, характерный для членства в других объединениях, которые со­здаются в целях удовлетворения духовных и иных нематериаль­ных потребностей граждан исключительно на основе общности их интересов.

Обязательное членство нотариусов в нотариальной палате, за­нимающихся частной практикой, не затрагивает ни конститу­ционный принцип равенства, ни конституционные права на свободу объединения и свободный выбор рода профессиональ­ной деятельности, поскольку государство вправе устанавливать для всех граждан, желающих осуществлять публичную (нотари­альную) деятельность, обязательные условия назначения на Должность и пребывание в должности.

Наделение государством нотариальных палат в соответствии с за­коном отдельными управленческим и контрольными полномочия­ми в целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан не противоречит Конституции РФ, поскольку ее нормы, закрепляя обязанность государства гарантировать защиту прав и свобод, в т. ч. на получение квалифицированной юридичес­кой помощи, не связывают законодателя в выборе путей выполне­ния указанной обязанности. Предусмотренные Основами законодательства Российской Федерации о нотариате способы контроля со­гласуются и с международной европейской практикой: резолюция Европейского парламента от 18 января 1994 г. характеризует про­фессию нотариуса в странах - членах Европейского союза как пуб­личную службу, контролируемую государством или органом, дей­ствующим на основании устава и наделенным соответствующими полномочиями от имени государства.

Вместе с тем контрольные полномочия нотариальных палат, закрепленные в оспариваемых положениях Основ законодатель­ства о нотариате, не исключают иного государственного контро­ля за деятельностью как нотариусов, так и нотариальных палат:

-     органы юстиции регистрируют уставы нотариальных палат
и, следовательно, проверяют их соответствие закону, а также со­вместно с нотариальными палатами осуществляют контроль за ис­полнением нотариусами, занимающимися частной практикой,
правил нотариального делопроизводства;

-     выполнение нотариальной палатой предписанных законом
обязанностей поднадзорно прокуратуре (п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 Фе­дерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), под­
контрольно органам государственной статистики и налоговым орга­нам (ст.ст. 32 и 33 Федерального закона «О некоммерческих орга­низациях»);

-     отказ в совершении нотариального действия или неправиль­ное совершение нотариального действия обжалуются в судебном
порядке. Кроме того, суды могут рассматривать вопрос и о закон­ности действий или решений нотариальных палат.

Поскольку нотариальная палата является юридическим лицом и организует свою работу на принципах самоуправления, высшим органом нотариальной палаты является собрание членов нота­риальной палаты. При голосовании члены нотариальной палаты, являющиеся нотариусами, занимающимися частной практикой, обладают правом решающего голоса, а помощники и стажеры но­тариуса - правом совещательного голоса.

Руководят нотариальной палатой избранные собранием членов нотариальной палаты правление и президент нотариальной пала­ты. Их полномочия регламентируются уставом нотариальной па­латы. Для практического осуществления работы в нотариальных палатах в зависимости от их размера, численности нотариусов, других факторов образуются комиссии, комитеты и советы по от­дельным направлениям деятельности (например, комиссия по про­фессиональной этике, комиссия по повышению квалификации, конкурсная комиссия, научно-методический совет и т. д.).

Деятельность нотариальной палаты осуществляется в соответст­вии с законодательством Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации и своим уставом. Нотариальная палата может осуществлять предпринимательскую деятельность постоль­ку, поскольку это необходимо для выполнения ее уставных задач.

Полномочия нотариальной палаты определяются ст. 25 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, согласно которой нотариальная палата:

-     представляет и защищает интересы нотариусов, оказывая
им помощь и содействие в развитии частной нотариальной дея­тельности;

-     организует стажировку лиц, претендующих на должность но­тариуса, и повышение профессиональной подготовки нотариуса;

-     возмещает затраты на экспертизы, назначенные судом по де­лам, связанным с деятельностью нотариусов;

-     организует страхование нотариальной деятельности.

Иные полномочия нотариальных палат указываются в ее уставе.

Размер членских взносов и других платежей членов нотариаль­ной палаты, необходимых для выполнения ее функций, определя­ет собрание членов нотариальной палаты.

Важное полномочие нотариальной палаты - реализация пол­номочий, предусмотренных ст. 34 Основ законодательства Рос­сийской Федерации о нотариате, в соответствии с которой провер­ка организации работы нотариуса проводится 1 раз в 4 года, а впер­вые приступившего к нотариальной деятельности — по истечении 1 года после наделения нотариуса полномочиями.

Нотариальные палаты отдельных субъектов Российской Феде­рации объединяются на уровне Федерации и образуют для орга­низации совместной деятельности, координации и представле­ния своих интересов Федеральную нотариальную палату.

Согласно ст. 29 Основ законодательства Российской Федера­ции о нотариате Федеральная нотариальная палата является не­коммерческой организацией, представляющей собой профессио­нальное объединение нотариальных палат субъектов Российской Федерации. Федеральная нотариальная палата, так же как и любая нотариальная палата, является юридическим лицом и организует свою работу на принципах самоуправления. Ее деятельность осу­ществляется в соответствии с законодательством Российской Фе­дерации и ее уставом.

Устав Федеральной нотариальной палаты принимается собра­нием представителей нотариальных палат и регистрируется в по­рядке, установленном для регистрации уставов общественных объединений.

Высшим органом Федеральной нотариальной палаты является собрание представителей нотариальных палат. Руководят Феде­ральной нотариальной палатой избранные тайным голосованием на собрании представителей нотариальных палат правление и пре­зидент Федеральной нотариальной палаты, полномочия которых регламентируются уставом Федеральной нотариальной палаты.

Размер взносов и других платежей членов Федеральной нота­риальной палаты, необходимых для выполнения ее функций, опре­деляет собрание представителей нотариальных палат.

Таким образом, подводя итог сказанному, подчеркнем, что но­тариальные палаты субъектов Российской Федерации и Федераль­ная нотариальная палата являются профессиональными объедине­ниями, действующими на принципах самоуправления и призванными обеспечить контроль за исполнением профессиональных обязанно­стей нотариусов, занимающихся частной практикой.

Теперь остановимся на других формах контроля за деятельно­стью нотариусов.

Контроль налоговых органов и органов, взимающих обязатель­ные платежи в государственные внебюджетные фонды

Налоговый контроль проводится по правилам и процедурам, установленным Налоговым кодексом Российской Федерации. В со­ответствии со ст. 87 данного Кодекса налоговые органы проводят два вида проверок: камеральные и выездные налоговые проверки налогоплательщиков, к которым относятся и нотариусы, занимаю­щиеся частной практикой. Налоговой проверкой могут быть охваче­ны только три календарных года деятельности нотариуса, непосред­ственно предшествовавшие году проведения проверки.

Камеральная налоговая проверка проводится по месту нахожде­ния налогового органа на основе налоговых деклараций и докумен­тов, представленных налогоплательщиком, без какого-либо специ­ального решения руководителя налогового органа в течение трех ме­сяцев со дня представления налоговой декларации.

Установив по результатам камеральной проверки необходи­мость доплат, налоговый орган направляет требование об уплате соответствующей суммы налога и пени.

Выездная налоговая проверка проводится на основании реше­ния руководителя налогового органа, но не более двух выездных проверок в течение одного календарного года.

По окончании выездной налоговой проверки проверяющий со­ставляет справку о проведенной проверке, в которой фиксируется предмет проверки и сроки ее проведения.

В силу своего места в правовой системе России особое место и значение имеет судебный контроль, осуществляемый за деятель­ностью нотариусов. В современной правовой системе, когда но­вое гражданское, равно как и другое российское законодатель­ство, отличается значительной неопределенностью нормативных положений, именно суду принадлежит последнее слово в том, что носит правовой, а что неправовой характер, как следует тол­ковать ту или иную правовую норму и как правильно применять ее в юридической практике.

Согласно ст. 49 Основ законодательства Российской Федера­ции о нотариате заинтересованное лицо, считающее неправиль­ным совершенное нотариальное действие или отказ в его соверше­нии, вправе подать жалобу в районный суд по месту нахождения государственной нотариальной конторы (нотариуса, занимающе­гося частной практикой). Возникший между заинтересованными лицами спор о праве, основанный на совершенном нотариальном действии, рассматривается в порядке искового производства судом общей юрисдикции или арбитражным судом.

Поэтому можно говорить о наличии прямого и косвенного су­дебного контроля за действиями и актами нотариусов. Прямой контроль осуществляется при рассмотрении судами по жалобам на нотариальные действия или отказ в их совершении в рамках особого производства в гражданском процессе.

Косвенный контроль осуществляется судами путем рассмотре­ния споров между участниками гражданского оборота, когда имеет место оспаривание нотариальных актов в исковом производстве в порядке гражданского и арбитражного процесса. Например, при рассмотрении дела об обращении взыскания на заложенное недви­жимое имущество по иску банка к должнику при наличии возраже­ний ответчика по поводу правильности договора ипотеки суд будет проверять юридическую силу данного нотариального акта, не при­влекая к участию в деле самого нотариуса.

Остановимся подробней на каждом виде судебного контроля.

Правила прямого судебного контроля отражены в гл. 32 ГПК РФ, а также в постановлении Пленума Верховного Суда Россий­ской Федерации от 17 марта 1981 г. № 1 (в ред. постановлений от 21 декабря 1993 г. № 11, от 25 октября 1996 г. № 10) «О практике применения судами законодательства при рассмотрении дел по жалобам на нотариальные действия или отказ в их совершении». Как уже было отмечено, данные жалобы рассматриваются в по­рядке особого производства.

С жалобой на действия нотариусов и должностных лиц, пра­вомочных совершать нотариальные действия, в соответствии со ст. 271 ГПК РФ вправе обратиться в суд лишь заинтересованное лицо, т. е. лицо, в отношении которого совершено нотариальное Действие либо которое получило отказ в его совершении.

Жалоба должна быть подана в суд в десятидневный срок, исчис­ляемый со дня, когда заявителю стало известно о совершении или об отказе в совершении нотариального действия. При пропуске Данного срока по уважительной причине он может быть восстанов­лен судом.

В силу ст. 273 ГПК РФ при удовлетворении жалобы суд своим решением или отменяет совершенное нотариальное действие, или обязывает его выполнить. Копия решения суда при удовлетворении жалобы направляется нотариусу, которым было совершено нота­риальное действие (отказано в нем). Поскольку нотариус, совер­шивший нотариальное действие или отказавший в его совершении как лицо, участвующее в деле, обладает всеми процессуальными правами, предусмотренными ст. 30 ГПК РФ, он имеет возможность в соответствии со ст. 282 ГПК РФ в установленный законом срок обжаловать в кассационном порядке принятое судом решение.

Косвенный судебный контроль осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами при рассмотрении практи­чески всех дел, так или иначе связанных с нотариальными актами. Так, при рассмотрении судами споров о признании сделок купли-продажи недвижимости, иных сделок, прошедших нотариальное удостоверение, суд общей юрисдикции осуществляет косвенный контроль за действиями и актами нотариуса, поскольку права и обязанности сторон, по поводу осуществления которых возник спор, основаны на нотариально удостоверенной сделке. Практика рабо­ты судов общей юрисдикции складывается таким образом, что суды привлекают нотариусов в качестве третьих лиц, не заявляю­щих самостоятельных требований на предмет спора. Она не соот­ветствует ГПК РФ в том плане, что суд проявляет активность за рам­ками принципа диспозитивности и судейского руководства. Ини­циатива в привлечении третьих лиц должна исходить только от самих лиц, участвующих в деле, поскольку суд не является субъек­том доказывания и, соответственно, не должен привлекать по соб­ственной инициативе участников процесса.

Здесь для нотариусов можно дать следующие рекомендации. Во-первых, не следует уклоняться от участия в судебном разбира­тельстве, поскольку сам нотариус лишает себя возможностей от­стаивания своих интересов и обоснования своей правовой пози­ции. Во-вторых, всегда следует акцентировать внимание на пра­вильности определения как предмета доказывания, так и самого предмета спора. Изучение практики показывает, что в основном по спорам, связанным с осуществлением косвенного контроля за нотариальными действиями, причиной их возникновения явля­ются ошибки, допущенные не нотариусами, а другими органами и должностными лицами.

Например, в судах нередко рассматриваются нотариально удос­товеренные договоры купли-продажи недвижимости, основанные на незаконно проведенной приватизации жилых помещений (без участия несовершеннолетнего). Поскольку, как уже отмечалось ра­нее, нотариусу не дано право оценки правомерности действий органов, передающих жилье в собственность граждан, то при привлече­нии нотариуса к участию в таких спорах следует заявлять ходатай­ства об исключении нотариуса из числа лиц, участвующих в деле, и о его возможном участии в деле только в качестве свидетеля.

При разрешении дел в арбитражном процессе арбитражные суды также осуществляют косвенный контроль за нотариальными акта­ми. Например, арбитражный суд вправе отказать в обращении взыс­кания на заложенное недвижимое имущество вследствие дефектов договора ипотеки, отсутствия каких-либо существенных условий, что делает договор ипотеки недействительным. Однако прямого конт­роля за действиями нотариусов арбитражные суды осуществлять не вправе, равно как и привлекать их к участию в деле в качестве треть­их лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спо­ра, поскольку споры с участием нотариусов арбитражным судам не подведомственны.

Существует еще одна форма контроля за деятельностью нота­риусов — это контроль органов уголовной юстиции.

Уголовная ответственность нотариусов установлена ст. 202 УК РФ «Злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами».

Согласно указанной статье использование частным нотариусом своих полномочий вопреки задачам своей деятельности и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц, нанесе­ния вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства на­казывается штрафом в размере от пяти до восьмисот минимальных размеров оплаты труда, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок от трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься опреде­ленной деятельностью на срок до трех лет.

Те же деяния, совершенные в отношении заведомо несовер­шеннолетнего или недееспособного наказывается штрафом в раз­мере от семисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо ли­шением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятель­ностью на срок до трех лет.

В ракурсе данного вопроса актуальной является проблема про­фессиональной этики в деятельности нотариуса, поскольку ее со­блюдение позволит нотариусу избежать вышеуказанных ошибок.

К нотариусу предъявляются высокие требования и как к про­фессиональному юристу, и как к человеку с точки зрения его лич­ностных качеств. Такая практика характерна для юридических профессий, представители которых выполняют публично-правовые функции независимо от того, являются они должностны­ми лицами государства либо относятся к лицам либеральных про­фессий. Так, в России уже приняты и действуют этические пра­вила для судей и адвокатов.

Этические нормы в профессии нотариуса складывались по мере развития института нотариата и получали свое завершенное оформ­ление в специальных актах, принимаемых самими нотариальными сообществами. Например, во многих нотариальных палатах Россий­ской Федерации образованы комиссии по профессиональной этике. Требования профессиональной этики исходят из самой сущности данной юридической профессии и отражают требования к поведе­нию нотариуса во взаимоотношениях как с коллегами, с органами нотариального сообщества, так и с лицами, обращающимися за со­вершением нотариальных действий, с персоналом нотариальной конторы, с государственными органами и общественными объеди­нениями.

Этические правила российских нотариусов пока далеки от совер­шенства, но они охватывают основные функциональные полномо­чия нотариусов. К сожалению, в нашей стране нет общих правил профессиональной этики, однако отдельные их элементы содержат­ся в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате (гарантии нотариальной деятельности, присяга нотариуса). В нота­риальных палатах принимаются кодексы профессиональной этики и положения о комиссиях по этике, регламентирующие порядок проведения разбирательства.