Институт административного судопроизводства

2. Институт административного судопроизводства

Институт административного судопроизводства известен науке и практике. Прежде всего, он понимается во взаимосвязи с нормами КоАП, которые определяют порядок рассмотрения дел при привле­чении виновных лиц к ответственности за административные право­нарушения.

Закреплены элементы административного судопроизводства и в законодательстве о Конституционном Суде РФ, так как этот судеб­ный орган рассматривает дела о соответствии тех или иных законода­тельных положений Конституции РФ. При этом какой-либо спор Конституционным Судом РФ не рассматривается (см. ст. 3 Федераль­ного конституционного закона «О Конституционном Суде Российс­кой Федерации»).

В арбитражном процессуальном законодательстве административ­ное судопроизводство, так же как и в гражданском процессе, предусмотрено по делам, возникающим и у административных и иных публичных отношений. Структура административного судопроизводства в арбитражном процессе характеризуется тем, что АПК содержит общие и особенные нормы, регулирующие порядок рассмотрении споров по делам, возникающим из административных, налоговых, таможенных, бюджетных и прочих подобных отношений. Общие и спе­циальные правила рассмотрения этих категорий дел внутренне взаимосвязаны и строю последовательны. Соблюдение этих правил необ­ходимо для правильного разрешения лих всегда сложных споров.

Дискуссия в теории по проблемам рассмотрения судами споров, возникающих из административно-правовых отношений, возникла наиболее активно после принятия Конституции СССР 1977 г. В ст. 58 этой Конституции была предусмотрена возможность обжалования действия должностных лиц в суд в установленном законом порядке. При этом законодатель не назвал обращение заинтересованного лица в суд по этим делам исковым. В теории возник спор по поводу самого характера этого вида судопроизводства и по вопросу о том, можно ли это производство именовать исковым.

В ст. 46 Конституции России закреплено право обжалования в суд, решений и действий (иди бездействия) органов государственной вла­сти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Эта Конституция также не называет форму обра­щения в суд иском, поэтому дискуссия в теории остается. Вместе с тем в Конституции РФ предусмотрено, что судебная власть осуществляется, в том числе посредством административного судопроизводства. АПК выделяет такие споры в отдельный вид.

3. Классификация права

По делам административного судопроизводства разрешается спор о праве. Исходя из общетеоретического деления права на частное и публичное, административное судопроизводство как вид должно быть, закреплено законодательно, поскольку эти правоотно­шения характеризуются:

* неравным процессуальным положением сторон;

* особенностями форм защиты нарушенного права;

* последствиями нарушения прав;

* особенностями судебного решения и его исполнения.

В этой ситуации сама процессуальная форма рассмотрения этих споров должна способствовать выравниванию положения сторон, поэтому в Конституции РФ и предусмотрен чакон вид судопроиз­водства.

Все вышеперечисленное позволяет сделать вывод, что споры, воз­никающие из административных и иных публичных отношений, стали неотъемлемой частью судопроизводства, которым присуще следующее:

1) неравноправное положение участников (сторон) в этих правоотношени­ях, поскольку с одной стороны в них выступает орган, должностное лицо, наделенное властными полномочиями, с другой стороны — организация, гражданин, не обладающие такими полномочиями;

2) суд осуществляет специфическую функцию, состоящую не только в раз­решении спора, как в исковых делах, но и в производстве судебного кон­троля за законностью действий органов и должностных лиц. Публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмот­рению, порождает необходимость специфичных форм процессуального порядка рассмотрения и разрешения указанных споров. При этом для таких дел необходимо и сохранение общих правил искового производства: ос­нования для возбуждения производства, принципы, письменная форма обращения в суд, постадийное развитие процесса, возможность отказа от продолжения процесса, прекращения производства по делу и др.;

3) производство по этим спорам включает дела не только из админист­ративных отношений, но и из налоговых, конституционных, бюджетных и прочих публичных отношений.

В современной научной литературе поднимается вопрос о том, что административное судопроизводство должно осуществлять админис­тративные суды (например, налоговые).

Анализ современного положения России, анализ деятельности существующей судебной системы не дают оснований для таких выводов. Существующая судебная система полностью не реали­зовала свою эффективность. Имеется достаточно путей для ее укрепления и развития в рамках существующих форм. Прежде всего, требу­ются изменения в материальном и процессуальном законодательстве, изменение статуса судов, поднятие уровня их материального обеспе­чения, достижение истинной независимости суда. Существующая су­дебная система имеет большой потенциал для собственного совершен­ствования. Создание же дополнительных судов приведет к размыва­нию судебной системы, а не к ее укреплению.

В связи с этим рассмотрение дел административного судопроиз­водства одновременно как арбитражными судами, так и судами об­шей юрисдикции, отвечают требованиям времени. Необходимости ка­кого-либо изменения в данный период не требуется.

С учетом всего изложенного можно дать следующее определение административного судопроизводства в арбитражном процессе. Административное судопроизводство в арбитражном процессе — это форма осуществления судебной власти, урегулированная нормами арбитражного процессуального права, направленными на установ­ление порядка осуществления правосудия по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Итак, административные суды остаются главным и доминирую­щим средством контроля в странах с дуалистической системой судебного контроля за административной деятельностью, однако и обычные суды продолжают играть важную роль в этом контроле.

На вопрос о том, какая система судебного контроля (англосаксон­ского или романо-германского типа) достигает большего эффекта в поддержании должного баланса между общественными и личными интересами, трудно дать определенный ответ. Каждая система имей свои недостатки и преимущества. Можно сделать один вывод: обе системы контроля за административными актами по-своему резуль­тативны и пригодны для использования в целях защиты липа от ад­министративной власти. Дальнейшее развитие мировых государств определит наиболее целесообразные формы этих систем и способы защиты прав. Важно одно, что контроль за административной влас­тью осуществляется судами, т. с. независимыми органами, способны­ми объективно разрешить спор.

В отличие от АПК 1995 г. законодатель впервые выделил в отдель­ные главы Кодекса положения о порядке рассмотрения арбитражны­ми судами дел, возникающих из административных и иных публич­но-правовых отношений. Это связано со сложностью таких дел и их многочисленностью. Детальное урегулирование порядка их рассмот­рения позволит снять многие проблемы. Перечень подведомственных арбитражному суду дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, приведен в ст. 29 АПК. Административ­ный характер спорных отношений основан на неравном положение его участников. Одним из таких участников является государственный орган, орган местного самоуправления, иной орган или должностное лицо, наделенные властными полномочиями и использовавшие эти полномочия по отношению к другому участнику в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По общему правилу, закрепленному в ст. 27, 29 АПК, споры в данной категории дел должны носить экономический характер, т. е возникать в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Деятельность организаций, являющихся юридическими лицами, и граж­дан, имеющих статус индивидуальных предпринимателей, предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность организаций и граждан, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг (ст. 2 ГК). В случаях, установленных АПК и другими федеральными законами, арбитражному суду подведомственны дела данной категории с участием образования, не являющихся юридическими лицами, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. В качестве примера образований, не являющихся юридическим лицом, спор, с участием которых подлежит рассмотрению в арбитражном суде, можно назвать территориальные подразделения государственных органов, которые наделены правом осуществления контрольных функций и применения мер принуждения. С участием граждан, не имеющих статус предпринимателя, рассмотрению в арбитражном суде подлежат, например, дела об отказе, уклонении от регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Федеральным законом могут быть определены и иные случаи участия при рассмотрении дел в арбитражном суде образований, не являющихся юридическими лицами, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

При разрешении вопроса о подведомственности того или иного дела, возникшего из административных или иных публично-правовых отношений, арбитражному суду следует учитывать и другие правила. Согласно п. 4 ст. 27 АПК заявление по экономическому спору или иному делу, принятое арбитражным судом к своему производству с соблюдением правил подведомственности, должно быть рассмотрено им по существу, хотя бы в дальнейшем в дело привлечен гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя, в ткачестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора.

В качестве примера можно привести следующую ситуацию: организация обратилась в арбитражный суд с иском о признании недействительным постановления главы администрации муниципального образования о выделении земельного участка. По мнению организа­ции, земельный участок выделен из ее земель. При этом земельный участок выделен гражданину А. Безусловно, что в данном случае граж­данин А. должен быть привлечен к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, однако, в отли­чие от правил АПК 1995 г., спор при данных обстоятельствах будет подлежать рассмотрению по существу в арбитражном суде.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов отнесены подведомственным арбитражным судам. В настоящее время арбитражным судам подведомственны дела об обжаловании нормативных актов налоговых органов (ст. 138 ПК). Право издания нормативных актов принадлежит Министерству РФ по налогам и сборам (ст. 4 НК РФ). По общему правилу к нормативным относятся такие акты, которые устанавливают общеобязательные правила поведения для неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

Дела об оспаривании не нормативных правовых актов, решение действий (бездействия) органов, должностных лип довольно многочисленны в практике арбитражных судов. Ненормативный правовой акт не обладает признаками, названными выше, адресован конкретному лицу.

В качестве примера к данной категории дел можно отнести спор о признании недействительными решении налоговых, финансовых таможенных, антимонопольных органов, органов ФК ЦБ РФ, государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления о привлечении к ответственности организаций (предпринимателей) за нарушение соответствующего законодательства, о делении (об изъятии) земельных участков и т. д.

Дела об административных правонарушениях также многочисленны в практике арбитражных судов. Для отнесения утих дел к подведомственности арбитражных судов необходимо соблюдение двух прав:

* участниками споров являются органы, должностные липа, юридические лица и предприниматели;

* административное правонарушение совершено при осуществлении

предпринимательской и иной экономической деятельности.

Компетенция арбитражного суда по рассмотрению таких определена ст. 23.1 КоАП.

Дела о взыскании с организации и граждан - предпринимателей обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания, также подведомственны арбитражному суду. Такое же правило установлено ст. 46, 104 НК.

По иным делам, отнесенным федеральным законом к компетенции арбитражного суда, можно привести пример дела об обжалование отказа или уклонения от государственной регистрации юридического (коммерческой организации) или индивидуального предпринимателя о признании не подлежащим исполнению исполнительного документа, взыскание по которому производится в бесспорном порядке оспаривании постановлений, действии (бездействия, отказа в совершении действия) судебного пристава-исполнителя.

Общий порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений, предусмотрен разд. I, II АПК.

Для данной категории дел следует учитывать следующие особенности: в первой инстанции коллегиально рассматриваются дела, относящие­ся к подсудности Высшего Арбитражного Суда РФ, дела об оспарива­нии нормативных правовых актов. Остальные категории дел могут быть рассмотрены судьей единолично (ст. 17 АПК). Арбитражные заседатели не могут участвовать при рассмотрении данной категории дел; Высшему Арбитражному Суду РФ подсудны дела об оспаривании нор­мативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, феде­ральных органов исполнительной власти, нарушающих права и за­конные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; дела об оспаривании (полностью или частично) ненормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Остальные дела административного судопроизводства подсудны арбитражным судам субъектов РФ (ст. 34); государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться с иском или заявлением в арбитражный суд в защиту публичных интересов только в случаях, предусмотренных федеральным законом (ст. 53 АПК). В обращении должно быть указано, в чем заключается нарушение публичных интересов, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд. В качестве примера процессуальных полномочий налоговых инспекций для обращения в арбитражный суд можно привести положения п. 16ч. 1 ст. 31 НК, антимонопольных органов — ст. 40 Закона РФ «О защите прав потре­бителей», ст. 26 Федерального закона «О рекламе», Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг — ст. 42 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» и т. п.;

При обращении налоговыми инспекциями в арбитражный суд с ис­ком о взыскании с организации, предпринимателя налоговых санкций необходимо соблюдение досудебного порядка, который отмечается в предложении (зафиксированном в решении о налоговой ответственности, требовании или иным образом) довольно уплатить сумму налоговой санкции (ст. 104 НК). Несоблюдение налоговой инспекцией досудебной процедуры влечет последствия, предусмотренные ст. 149 АПК, т. е. оставление иска без рассмотрения; в соответствии с п. 1, 3. 5, 6 ч. 3 ст. 5 Закона РФ «О государственной пошлине» государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы освобождены от уплаты государственной пошлин: в отличие от общих правил доказывания обязанность доказывай делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, возлагается на государственные органы, органы самоуправления, иные органы и должностных лиц. В силу АПК другое лицо, участвующее в деле, не освобождается от ответственности и должно доказать обстоятельства, имеющие знамени правильного рассмотрения дела, на которые оно ссылается на основание своих требований и возражений; обязательными условиями для признания недействительными органов, организаций, должностных лип, незаконными их действия (бездействия) являются несоответствие их закону, иному норм ному правовому акту и нарушение ими прав заявителя; при удовлетворении иска по спору о признании не подлежащие заполнению исполнительного документа, по которому взыскание изводится в бесспорном (безакцептном) порядке, в том числе, основании исполнительной надписи нотариуса, в резолютивности указывается наименование, номер и дата документа, не подлежащего исполнению, и сумма, не подлежащая списанию (ст. 172 АПК при удовлетворении иска о взыскании денежных сумм (например, иску налоговой инспекции) резолютивной части решения арбитражный суд указывает общий размер подлежащих взысканию с раздельным определением недоимки, пени, штрафа; по делу о признании недействительным акта органа, должностного лица в резолютивной части решения должны содержаться сведения наименовании, номере, дате издания, других реквизитах акта органе, должностном лице, его издавшем; указание о признание недействительным полностью или в определенной части либо отказе в удовлетворении требования заявителя полностью или в отделенной части;

при удовлетворении требования о признании незаконным отказ государственной регистрации или уклонения от государственной регистрации арбитражный суд в резолютивной части обязывает соответ­ствующий государственный орган осуществить такую регистрацию; при удовлетворении требования о признании незаконными действий (бездействия) арбитражный суд в резолютивной части решения обя­зывает орган, организацию, должностное лицо устранить в полном объеме допущенное незаконными действиями (бездействием) нару­шение прав и законных интересов организации или гражданина в установленный срок;

в случае признания необоснованным привлечения организации или гражданина к административной ответственности в резолютивной части решения арбитражный суд указывает на отмену соответствующего решения (с обязательным указанием всех его реквизитов). По ранее действовавшему АПК заключение мирового соглашения спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, не допускалось. Возможность примирения сторон в данной категории дел является новым для правоприменителя. Одним из способов урегулирования спора является заключение мирового соглашения по правилам, установленным в гл. 15 АПК. Факт обращения в суд по делам, возникающим из административных и иных правоотношений, доводы другой стороны всегда свидетельствуют о наличии спора, о несогласии с позицией государственного органа иного органа, должностного лица. В связи с этим трудно привести пример возможных способов мирного урегулирования спора. Возможно, что по делам о взыскании санкций стороны под контролем уда могут прийти к соглашению о рассрочке их уплаты. По делам о признании недействительным ненормативного акта стороны могут договориться об изменении его положений. Практика применения нового АПК покажет и иные возможные способы мирного урегулирования спора по делам административного судопроизводства.