Поддержка НИОКР посредством внебюджетных фондов

2. Поддержка НИОКР посредством внебюджетных фондов

2.1 Внебюджетные фонды как звено финансовой системы

Внебюджетные фонды государства — совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении федеральных, региональных или местных органов самоуправления и имеющих строго целевое назначение.

В финансовой системе РФ государственные внебюджетные фонды были созданы в соответствии с Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 17 октября 1991 г. Решение об образовании внебюджетных фондов принимает Федеральное Собрание РФ, а также представительные органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. С 1992 года в России действует более 20 внебюджетных фондов.

Внебюджетные фонды находятся в собственности государства, но являются автономными. Обычно наименование фонда отражает направление использования средств. Основными задачами внебюджетных фондов являются:

- влияние на процесс производства путем финансирования, субсидирования, кредитования отечественных предприятий;

- обеспечение природоохранительных мероприятий за счет их финансирования из специально определенных источников и штрафов за загрязнение окружающей среды;

- оказание социальных услуг населению путем выплаты пенсий, пособий, субсидирования и финансирования социальной инфраструктуры;

- предоставления займов, в том числе зарубежным партнерам.

Благодаря внебюджетным фондам у государства появляются дополнительные средства для воздействия на экономические процессы. В некоторых случаях внебюджетные фонды могут использоваться для покрытия дефицита государственного бюджета.

В соответствии с Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» средства, направляемые на социальное обеспечение и социальное страхование, были выведены из государственного бюджета, и на их основе были созданы внебюджетные фонды. Главная цель их создания — необходимость выделения чрезвычайно важных для общества расходов и обеспечение их самостоятельными источниками дохода. Такие действия были обусловлены стремлением центральных органов власти:

- усилить контроль представительных органов власти за целевым использованием общегосударственных средств на социальную защиту населения;

- передать исполнение бюджетов внебюджетных фондов из сферы государственной исполнительной власти органам управления специально созданных фондов;

- создать четкий механизм формирования и использования целевых внебюджетных фондов, соизмерить величины источников формирования этих фондов с суммами используемых ими средств;

-- снять нагрузку с центрального бюджета, из которого раньше давалась дотация на социальную защиту населения.

Посредством формирования внебюджетных фондов происходит перераспределение национального дохода органами власти и управления в пользу определенных социальных групп населения и приоритетных сфер экономики. Общественные фонды потребления используются для финансирования учреждений просвещения и здравоохранения, содержания нетрудоспособных и престарелых граждан, оказания материальной помощи отдельным группам населения (одиноким матерям и многодетным семьям, семьям, потерявшим кормильца, безработным и др.). Объем средств, выделяемых на социальную защиту граждан, зависит от уровня экономического развития страны, состояния сферы материального производства. Источником формирования фондов, из которых финансируются мероприятия по социальной защите населения, служит национальный доход, созданный трудоспособными гражданами и прошедший затем перераспределение через бюджеты и внебюджетные фонды. Для внебюджетных фондов существует также особая система формирования и расходования денежных средств. Государство мобилизует в фонды часть доходов населения для финансирования своих мероприятий.

Внебюджетные фонды появились в виде специальных фондов или особых счетов задолго до возникновения единого центрального денежного фонда государственного бюджета. Внебюджетные фонды имеют ряд преимуществ:

- автономность фондов от бюджета, что позволяет обеспечивать финансирование специальных мероприятий;

- лучшая наполняемость по сравнению с бюджетом.

Внебюджетные фонды создаются двумя путями:

- выделением из бюджета определенных расходов, имеющих особо важное значение;

- формированием внебюджетного фонда с собственными источниками доходов для определенных целей.

Материальным источником внебюджетных фондов, как и других звеньев финансовой системы, является национальный доход. Доходы внебюджетных фондов:

- налоги, сборы и прочие обязательные платежи;

- финансирование из бюджетов различных уровней в виде субсидий, займов;

- добровольные отчисления граждан (на пенсионное, медицинское страхование и т. д.);

- средства, полученные в результате ведения коммерческой деятельности (сдача имущества в аренду, банковские проценты и т. д.).

Правом образовывать внебюджетные фонды обладают как федеральные власти, так и республиканские и местные органы. Внебюджетные фонды, создаваемые на федеральном уровне, определяются долей налогов, поступающих в республиканский, областной и местные внебюджетные фонды. По такому типу строятся пенсионный фонд, фонд государственного социального страхования. На региональном уровне формируются свои внебюджетные фонды: природоохранных мероприятий, социальной поддержки малоимущих слоев населения, дорожные фонды.

По целевой направленности внебюджетные фонды можно разбить на две группы: социальные и экономические. В контексте выбранной темы, рассмотрим сущность экономических внебюджетных фондов.

Понятие «целевые бюджетные фонды» появилось в 1995 г., когда подобный статус был закреплен за некоторыми ранее внебюджетными фондами, создаваемыми в качестве целевого источника финансирования отдельных государственных расходов во избежание межведомственного распыления государственных средств и ужесточения государственного контроля за их целевым использованием. Именно в этот период отдельные внебюджетные фонды стали учитываться в составе бюджетной системы страны, что способствовало консолидации определенных денежных средств под контролем фискальных органов государства. В настоящее время выделяются три формы организации государственных финансов: бюджетная, ограниченно бюджетная и внебюджетная.

Целевые бюджетные фонды занимают промежуточную ступень между бюджетом и внебюджетными формами перераспределения средств. У бюджетных фондов есть две общие с внебюджетными черты. Во-первых, целевые источники формирования и, во-вторых, целевое расходование средств. Состав целевых бюджетных фондов может быть дополнен (уменьшен) в федеральном бюджете на соответствующий год. В бюджет 2000 года были включены денежные средства следующих фондов:

- Федерального экологического фонда Российской Федерации;

- Федерального фонда Министерства РФ по налогам и сборам;

- Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации;

- Государственного фонда борьбы с преступностью;

- Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;

- Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов;

- Фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

- Фонда контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации и др.

В 2001 и 2002 гг. в бюджете РФ оставался один целевой бюджетный экономический фонд - Министерства атомной энергетики РФ.

Наряду с общегосударственными, т.е. федеральными и территориальными внебюджетными фондами, существуют отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды. Среди всех отраслевых внебюджетных фондов значительную долю составляют фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок (НИОКР). Экономическое содержание внебюджетных фондов НИОКР ограничено перераспределением в рамках отрасли части прибавочного продукта, назначение которого расширенное воспроизводство. Во исполнение решения Правительства РФ от 18.12.91 г. № 165-р и Постановления Правительства РФ от 24.12.91 г. № 604 был установлен порядок формирования и использования внебюджетных фондов финансирования отраслевых и межотраслевых НИОКР и мероприятий по освоению новых видов продукции.

Источником формирования фондов являются средства, предусматриваемые в себестоимости продукции (работ, услуг), выпускаемой предприятиями, объединениями и организациями. Указанные средства включаются в себестоимость продукции (работ, услуг) в безусловном порядке. Отчисления в фонды производятся исходя из норматива, установленного в процентном отношении к полной себестоимости товарной продукции (работ, услуг). Данный норматив является единым для всех видов продукции (работ, услуг) и составляет 1,5%.

Средства указанных фондов, формируемые за счет ежеквартальных отчислений предприятий, используются на финансирование научно-технических программ, исследований и разработок, работ по освоению достижений науки и техники, имеющих важное республиканское и общеотраслевое значение.

В федеральных министерствах и других федеральных органах исполнительной власти, а также в организациях, осуществляющих координацию деятельности по разработке, финансированию и реализации комплексных и целевых научно-технических программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, действуют отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Министерство науки и технологий РФ осуществляет регистрацию внебюджетных фондов, образуемых федеральными министерствами и другими федеральными органами исполнительной власти, организациями, а также ведение реестра этих фондов. Отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ образуют:

- Министерство науки и технологий РФ — Российский фонд технологического развития;

- федеральные министерства — внебюджетные фонды министерств;

- другие федеральные органы исполнительной власти — внебюджетные фонды ведомств;

- организации, ассоциации — внебюджетные фонды объединений.

Внебюджетные фонды министерств, ведомств и объединений создаются по согласованию с Министерством науки и технологий РФ. Внебюджетные фонды не наделяются правами юридического лица и действуют от имени федеральных министерств, других федеральных органов исполнительной власти и объединений, в которых они образованы.

Внебюджетные фонды формируются за счет отчислений предприятий и организаций в размере до 1,5% от себестоимости реализуемой продукции, работ, услуг, а суммы отчисленных средств включаются предприятиями и организациями в себестоимость продукции. Отчисления не производятся, если реализуемая продукция изготавливалась для государственных нужд и ее производство финансировалось за счет бюджетных ассигнований.

Предприятия и организации на договорной основе ежеквартально перечисляют средства в следующие внебюджетные фонды:

- предприятия и организации, входящие в объединение, — во внебюджетный фонд объединения, в который они входят;

- предприятия и организации, входящие в несколько независимых друг от друга образующих внебюджетные фонды объединений, — во внебюджетный фонд объединения по своему выбору;

- предприятия и организации, не входящие в объединения, но находящиеся в ведении федерального министерства или другого федерального органа исполнительной власти, — во внебюджетный фонд соответствующего министерства или ведомства;

- предприятия и организации, не входящие в объединения и не находящиеся в ведении федерального министерства (федерального органа исполнительной власти), — в любой из внебюджетных фондов по своему выбору.

Федеральные министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, а также объединения ежеквартально перечисляют в Российский фонд технологического развития 25% средств, поступающих в их внебюджетные фонды. Федеральные министерства и другие федеральные органы исполнительной власти для финансирования НИОКР, по которым они являются государственными заказчиками, на договорной основе консолидируют в своих внебюджетных фондах часть средств внебюджетных фондов объединений, находящихся в составе или в ведении этих федеральных органов исполнительной власти. Размер средств, перечисляемых объединениями во внебюджетные фонды министерств и ведомств, устанавливается в договорах, заключаемых федеральными министерствами, федеральными органами исполнительной власти с объединениями. При необходимости федеральные министерства, федеральные органы исполнительной власти и объединения могут объединять по взаимной договоренности средства своих внебюджетных фондов. Выделение из внебюджетных фондов средств на проведение НИОКР и других работ осуществляется на договорной основе. Контроль за целевым использованием средств внебюджетных фондов осуществляют Министерство науки и технологий РФ и Минфин РФ.

При реорганизации или ликвидации федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти средства их внебюджетных фондов передаются во внебюджетные фонды новых федеральных органов исполнительной власти, являющихся их правопреемниками, а при отсутствии правопреемников — в Российский фонд технологического развития. При реорганизации или ликвидации объединений средства внебюджетных фондов передаются во внебюджетные фонды правопреемников, а при отсутствии правопреемников — в Российский фонд технологического развития или другой внебюджетный фонд по решению ликвидационной комиссии.

В 1998 г. действовали 84 отраслевых и межотраслевых внебюджетных фонда научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Из общего количества фондов 22 образованы в федеральных органах исполнительной власти, 54 — в ассоциациях, союзах и объединениях и 8 — в крупных корпорациях и концернах, осуществляющих координацию деятельности по разработке, финансированию и реализации комплексных и целевых научно-технических программ.

Приведем примеры.

1. Внебюджетный фонд финансирования НИОКР и освоения наукоемкой продукции в строительстве, образуемый Министерством РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Минземстрой РФ). Установлен следующий порядок формирования и использования специального внебюджетного фонда НИОКР Минземстроя РФ. Источником формирования фонда являются средства, образуемые за счет отчислений в размере 1,5% от полной себестоимости товарной продукции, работ и услуг предприятий и организаций стройиндустрии, промышленности строительных материалов и строительного машиностроения, строительных и монтажных организаций, проектных, изыскательских и научно-исследовательских организаций, входящих в состав строительного комплекса. Эти средства, включаемые в себестоимость токарной продукции, работ, услуг и в цену строительной продукции, подлежат перечислению предприятиями строительного комплекса на специальный счет Минземстроя РФ.

Внебюджетный фонд формируется за счет отчислений предприятий и средств, поступивших от реализации научно технической продукции. Минземстрой РФ 25% перечисленных средств направляет в Российский фонд технологического развития при Миннауке России. Объединения строительного комплекса принимают участие в формировании и использовании внебюджетного фонда Минземстроя РФ на основе соответствующих соглашений. Средства фонда используются целевым назначением на финансирование общеотраслевых и отраслевых целевых научно-технических программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, направленных на развитие научно-технического прогресса в отрасли, включая следующие основные направления:

- формирование научно-технической политики;

- разработка прогнозов научно-технического развития в архитектуре, градостроительстве и строительстве;

- научно-техническое обеспечение модернизации материально-технической базы строительства;

- совершенствование методов производства строительных материалов, деталей, конструкций, строительно-монтажных работ;

- материально-техническое обеспечение проведения исследований;

- научное обеспечение решения проблем безопасности, подготовки научных кадров;

- участие в международных научно-технических программах сотрудничества и др.

2. Фонд поддержки малого предпринимательства. Это некоммерческая организация, создаваемая с целью финансирования программ, проектов и мероприятий, направленных на поддержку и развитие малого предпринимательства путем аккумулирования бюджетных средств, средств, поступающих от приватизации государственного и муниципального имущества, доходов от собственной деятельности, добровольных взносов физических и юридических лиц, в том числе иностранных, доходов от выпуска и размещения ценных бумаг, а также доходов, получаемых по процентам от льготных кредитов, выделенных на конкурсной основе субъектам малого предпринимательства. Фонд поддержки малого предпринимательства является юридическим лицом. Основные направления деятельности фонда поддержки малого предпринимательства:

- развитие конкуренции путем привлечения и эффективного использования финансовых ресурсов для реализации целевых программ, проектов и мероприятий в области малого предпринимательства;

- участие в разработке, проведении экспертизы и конкурсном отборе, а также в реализации программ развития и поддержки малого предпринимательства, демонополизации экономики, создания новых рабочих мест;

- участие в формировании инфраструктуры рынка;

- поддержка инновационной деятельности предпринимательских структур, стимулирование разработки и производства принципиально новых видов продукции, содействие в освоении новых технологий и изобретений;

- содействие в привлечении отечественных и иностранных инвестиций.

Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства создается Правительством РФ и осуществляет финансовое обеспечение федеральной политики в области государственной поддержки малого бизнеса. Федеральный фонд является заказчиком Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства. Он выступает гарантом по целевым иностранным кредитам, предоставляемым РФ на поддержку малого предпринимательства, а также по инвестиционным кредитам, предоставляемым кредитными организациями РФ субъектам малого предпринимательства на коммерческой основе для реализации конкретных программ и проектов. Государственными и муниципальными, в т.ч. специализированными, фондами поддержки малого бизнеса являются учрежденные уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления фонды, в уставном капитале которых участие РФ, субъектов РФ, муниципальных образований составляет не менее 50%.

Доходы от деятельности федерального, государственных и муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства остаются в их распоряжении и не подлежат налогообложению. Порядок выделения средств из государственных и муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства и предоставления за счет этих средств гарантий субъектам малого предпринимательства устанавливается фондами при наличии технико-экономических обоснований программ, проектов и мероприятий в области малого предпринимательства. Государственные и муниципальные фонды поддержки малого предпринимательства имеют право на предоставление субъектам малого предпринимательства льготных кредитов, беспроцентных ссуд, краткосрочных займов без приобретения лицензии на банковскую деятельность.

Отраслевые внебюджетные фонды являются важным институтом в социально-экономическом развитии общества. Они стимулируют устойчивое развитие отраслей экономики и науки.