Органы внутренних дел в системе местных органов государственного управления и самоуправления

1.2 Органы внутренних дел в системе местных органов государственного управления и самоуправления

Из системы Министерства внутренних дел взяты для дальнейшей характеристики органов внутренних дел в системе местного государственного управления и самоуправления потому, что эти органы составляют основу организации по обеспечению порядка и безопасности на местах, через них, в основном, Министерство внутренних дел выполняет возложенные на него задачи, потому также, что правовой статус остальных звеньев отрасли будет рассмотрен в последующих разделах.

Местная государственная власть и управление, и местное самоуправление переживают в настоящее время период становления на основе новой Конституции, по которой таким субъектам РФ как край, область представлено право принимать свои законы и иные нормативные акты, в частности в сфере административно-правового регулирования (ст. ст. 72, 76 Конституции РФ). Но поскольку российского специального законодательства нет, а местная власть еще только формируется и никаких местных законов пока нет и не скоро будут, при характеристике правового статуса местных органов внутренних дел будем принимать сложившийся за многие годы статус данных органов с учетом Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и Положения «О милиции общественной безопасности (местной милиции)» в Российской Федерации от 12 февраля 1993 года. В этих нормативных актах определен общий правовой статус местных органов внутренних дел в системе местного управления.

В систему местных органов внутренних дел входят областные (краевые) управления внутренних дел, районные органы внутренних дел, городские отделы (Управления в крупных городах) внутренних дел. Общими моментами в организационно-правовом положении являются:

1) Двойное подчинение местных органов внутренних дел, введенное в конце 50-х годов – Министерству внутренних дел и местной администрации в лице главы администрации, как подчеркнуто в Законе. Двойное подчинение, как принято говорить по вертикали и горизонтали, проведено в порядке разделения
функций между МВД и местной администрацией. Руководство со стороны последней сосредоточено в основном на создании организационных и материально-финансовых условий для успешного выполнения возложенных на органы внутренних дел задач, также дача указаний и различных временных обстоятельств (митинги, демонстрации, ярмарки и т.п.). За вышестоящими органами внутренних дел остаются вопросы нормативного регулирования, совершенствования форм и методов деятельности органов и должностных лиц, обобщение опыта работ и т.п.;

2) Местные органы внутренних дел заняты преимущественно работой по практическому предупреждению, пресечению правонарушений и обеспечением привлечения нарушителей к ответственности. В их ведении и распоряжении основные силы милиции.

Отметим, далее, особенности каждого из местных органов внутренних дел.

Управления внутренних дел в областях (краях) осуществляют руководство нижестоящими органами внутренних дел (в районах, городах), а также непосредственно выполняет отдельные правоохранительные полномочия своими силами и средствами – обеспечение порядка при проведении мероприятий областного (краевого) масштаба, руководство милицейскими формированиями областного (краевого) подчинения, ряд вопросов разрешительной системы и т.д.

Районные и городские отделы (управления) внутренних дел являются в системе МВД низовым звеном, т.е. такими органами, которые практически выполняют основную долю по обеспечению и охране порядка и безопасности. В их распоряжении квалифицированные и специализированные силы милиции и других структур системы МВД. В их полномочия входят практическое разрешение вопросов паспортного режима, разрешительной системы, безопасности работы всех видов транспорта, повседневной охраны порядка и безопасности на улицах, площадях и других местах скопления людей. Эти органы и их должностные лица много времени отводят приему граждан и рассмотрению их заявлений и жалоб, объединенной силы общественности по борьбе с правонарушениями, руководят работой участковых инспекторов.

В системе МВД две основные силы, посредством которых оно выполняет возложенные на него задачи и полномочия: милиция и внутренние войска. В арсенале их методов и средств обеспечения и охраны порядка и безопасности главным образом средства административно-правовые, а сами эти структуры отнесены к числу правоохранительных органов[1].

1.3 Милиция в системе органов внутренних дел

Одной из важнейших составных частей в системе органов внутренних дел является милиция. Правовую основу деятельности милиции составляют Конституция РФ, Закон Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 пи другие нормативные правовые акты.

Первооснову статуса милиции составляет Закон РФ «О милиции».

Рассмотрим его (с изменениями на 26 июля 2001 г.).

Милиция в Российской Федерации – система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государств от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных настоящим Законом и другими федеральными законами. Милиция входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Согласно ст. 1 Закона «О милиции» задачами милиции являются:

а) обеспечение безопасности личности;

б) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

в) выявление и раскрытие преступлений;

г) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности и др.

Иные задачи на милицию могут быть возложены только указанным Законом.

Принципы деятельности милиции (ст. 7).

Деятельность милиции строится в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности.

Организация милиции в Российской Федерации (ст. 11, раздел II).

Милиция в Российской Федерации подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности.

Милиция подчиняется Министерству внутренних дел РФ, а милиция общественной безопасности – также соответствующим органам исполни – тельной власти субъектов Российской Федерации.

Министр внутренних дел РФ осуществляет руководство всей милицией в Российской Федерации.

Руководство милицией в субъектах Российской Федерации осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность министром внутренних дел Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации.

Руководство милицией в районах, городах и иных муниципальных образованиях осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел назначаемые на должность министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.

Руководство милицией на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах осуществляют начальники соответствующих органов внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности в порядке, определяемом министром внутренних дел Российской Федерации.

Криминальная милиция (ст. 17).

Основными задачами криминальной милиции являются выявление,
предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно, организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Криминальная милиция оказывает содействие милиции общественной безопасности в исполнении возложенных на нее обязанностей. Она является органом дознания.

Состав и численность криминальной милиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений определяются Правительством РФ.

Криминальная милиция финансируется за счет средств федерального бюджета.

Милиция общественной безопасности (ст. 19).

В основные задачи милиции общественной безопасности входят обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам которых производство предварительного следствия не обязательно, розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности. Милиция общественной безопасности оказывает содействие криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей. Она является органом дознания.

Состав милиции общественной безопасности, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений, а также численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяются Правительством РФ. Создание, реорганизация и ликвидация изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых осуществляются в порядке, установленном министром внутренних дел Российской Федерации.

К милиции общественной безопасности относятся подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел, порядок создания, реорганизации и ликвидации которых определяется Министром внутренних дел Российской Федерации. В том же порядке утверждаются нормативы численности указанных подразделений.

Обязанности милиции.

Милиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения; выявлять обстоятельства, способствующие их совершению, и в пределах своих прав принимать меры к устранению данных обстоятельств и оказывать помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также находящимся беспомощном либо ином состоянии, опасном для их здоровья и жизни; принимать и регистрировать заявления, сообщения и иную поступающую информацию о преступлениях, административных правонарушениях и событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, своевременно принимать меры, предусмотренные законодательством;

выявлять и раскрывать преступления;

возбуждать уголовные дела, производить дознание и осуществлять неотложные следственные действия;

разыскивать лиц, совершивших преступления, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и в иных случаях;

Милиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляются права:

требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий милиции, законной деятельности депутатов, кандидатов в депутаты, должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления, представителей общественных объединений; удалять граждан с места совершения правонарушения или происшествия;

проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, а при наличии достаточных данных о том, что они имеют при себе оружие, боеприпасы и т.д., производить в порядке, установленном федеральным законом, личный досмотр лиц, досмотр их вещей, ручной клади и багажа, изымать указанные предметы, средства и вещества при отсутствии данных о наличии законных оснований для их ношения и хранения; проверять у физических и юридических лиц разрешения (лицензии) на совершение определенных действий или занятие определенной деятельностью, контроль за которыми возложен на милицию законодательством Российской Федерации;

вызывать граждан и должностных лиц по делам и материалам, находящимся в производстве милиции; подвергать приводу в случаях и в порядке, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством и законодательством об административных правонарушениях, граждан и должностных лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову;

получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, документы и копии с них и др.[2]

Период, прошедший со времени принятия советского и российского законов о милиции, отличался процессом интенсивного законотворчества.

На фоне подобного интенсивного нормотворчества отчетливо просматривается тенденция, согласно которой базовый закон РФ «О милиции», принятый в 1991 году и периодически корректировавшийся законодателем нуждается в кардинальном изменении.

Анализ правотворчества, направленный на формирование законодательной основы деятельности российской государственной многопрофильной милиции в условиях переходного периода, позволяет выделить его следующие характерные особенности.

Во-первых, российский законодатель не пошел по пути принятия Федерального закона, посвященного задачам, функциям, системе, структуре, компетенции органов внутренних дел. Взамен этого в 1999 году был модернизирован российский закон «О милиции». Однако полной ясности в организационную модель российской милиции он не привнес. Было только признано, что МОБ не является местной милицией.

Во-вторых, в обновленном виде Закон РФ «О милиции» также не дал ответа на вопрос о задачах и иных аспектах построения и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка.

В-третьих, неопределенность в разграничении предметов ведения в области охраны общественного порядка (правопорядка) в Конституции РФ, в конституциях и уставах субъектов РФ, а также в трактовке статуса милиции общественной безопасности, муниципальной милиции повлекла за собой появление в отдельных субъектах РФ законов и иных правовых документов, которые определяли статус этих разновидностей милиции.

В-четвертых, актуализацию приобрел вопрос участия граждан и их общественных объединений в решении задач, возложенных на милицию, а также взаимодействия со сложившейся системой негосударственной (частной) правоохраны.

В-пятых, на законодательном уровне получила свое закрепление модель российской милиции – полиции как двух автономных систем. С одной стороны это федеральная криминальная милиция, а с другой – федеральная служба налоговой полиции, действующие на одном и том же пространстве и решающие практически одни и те же задачи.

Корректировка модели российской милиции была произведена в 2001 году и проходила в рамках укрепления вертикали власти. Это проявилось в видоизменении организационной структуры МВД РФ, МВД-УВД субъектов РФ и создании главных управлений службами, учреждениями и подразделениями милиции органов внутренних дел в федеральных округах.[3]