Правотворчество как форма государственной деятельности

1.2 Правотворчество как форма государственной деятельности

Понятие правотворчества. Система права Беларуси относится к романо-германской правовой семье. Это означает, что основным источником норм права является правовой акт, принятый компетентным государственным органом. Но правотворчеством, то есть созданием норм права, занимаются не только государственные органы, но и общественные объединения, предприятия, международные организации, трудовые коллективы, да и народ в целом посредством участия в референдуме.

Обычно под правотворчеством понимают сам процесс создания правовых норм. Правовые нормы создаются для того, чтобы урегулировать, упорядочить общественные отношения, придать им стабильность, защищенность. В тоже время право выступает не только в качества регулятора общественных отношений, но и в качестве средства взаимодействия и общения между гражданином, обществом и государством.

Правотворчество - сложное социальное явление, имеющее в своей основе деятельность людей, созданных ими органов по изданию норм права, сущность которых заключается в общеобязательных велениях. Таким образом, правотворчество имеет управленческую природу. Это одна из форм общественного и государственного руководства делами общества и государства.

Для правотворчества является характерным не только создание новых норм права, но и корректировка уже существующих, приведение их в соответствие с потребностями и закономерностями общественного развития. Собственно правотворчество – это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию нормативных актов, совершаемая компетентными органами (должностными лицами). Таким образом, в узком смысле правотворчество – это правотворческая деятельность уполномоченных органов (должностных лиц) по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие.

Правотворчество и процесс формирования права (правообразование). Правотворчество является составной частью более широкого понятия – правообразования. Правообразование - длительный по времени процесс формирования юридической нормы. Он начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования, и заканчивается разработкой и принятием юридической нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество. Оно охватывает собой более широкий круг процессов: выявление закономерностей общественного развития, подлежащих правовому регулированию, определение формы нормативного акта, определение пределов и характера правового регулирования общественных отношений, подготовка нормативного акта, его обсуждение, экспертиза и т.д. Правотворческий же процесс начинается с момента принятия компетентным органом (должностным лицом) решения о принятии (издании) нормативной нормы.

Правотворчество как форма государственной деятельности. Полномочными представителями общественных интересов и потребностей являются государственные органы. Именно органы государственной власти и существуют для того, чтобы организовывать общественную жизнь, упорядочивать общественные отношения, поддерживать порядок и стабильность в обществе, своевременно реагировать на факторы, тормозящие развитие производительных сил. Вся экономическая, политическая, социальная и идеологическая деятельность в государстве организуется и осуществляется через нормы права. С этой целью государственные органы принимают правовые документы. Государство, его органы и должностные лица являются основными субъектами правотворчества. Такая их роль предопределена их местом в политической системе государства. Государство постепенно расширяет свое влияние на все сферы общественной жизни, оказывая на их влияние посредством принятия нормативных документов. Но государство в своем правотворчестве не всесильно, часть общественных отношений вообще не регулируется правом, например, дружеские, нравственные, а часть – частично, например, семейные. Эти и ряд других общественных отношений, поддерживается путем передачи из поколения в поколение обычаев, моральных норм. Нарушение государством границ, пределов правового регулирования может привести к вмешательству в деятельность гражданского общества, его огосударствлению.

В соответствии с Конституцией Беларуси в ней устанавливается принцип верховенства права. Государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части 1 и 2 ст. 7). Таким образом, и само государство в Беларуси должно подчиняться праву.

Факторы, обусловливающие правотворческий процесс. Нормы права не создаются только лишь по желанию или хотению правотворческого органа. На принятие (изменение, дополнение, отмена) норм права влияет ряд факторов. Эти факторы могут быть как объективными, так и субъективными. Право в целом должно закреплять в своих нормах объективные закономерности общественного развития. Экономические, политические и другие общественные отношения государство преобразует в правовые, закрепляя их нормами права. Таким образом, правовые нормы являются вторичными, производными от других общественных отношений – экономических и иных. Факторы, которые оказывают влияние на процесс создания норм права, находятся вне них и предшествуют им. Учет этих факторов придает правотворческому процессу научный характер. А.Ф. Вишневский, Н.А. Горбаток, В.А. Кучинский относят к факторам, оказывающим влияние на процесс формирования права, следующие условия и обстоятельства: потребность в правотворчестве вызывается социально-экономическими потребностями общества, характер осуществляемой в стране власти, степень учета интересов личности, стремление к обеспечению баланса интересов всех социальных слоев, уровень правосознания и правовой культуры общества, политическая активность населения, национальный фактор, международное положение страны, уровень компетентности разработчиков законопроектов и др.

Многоаспектность понимания правотворческой деятельности. Правотворческая деятельность может трактоваться в широком и узком аспекте. В узком аспекте под правотворческой деятельностью понимается сам процесс создания правовых норм. Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляет собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий. Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных прав и обязанностей, например, по поводу подготовки и принятия нормативного акта. Основанием возникновения правотворческого процесса является юридический факт, т.е. решение соответствующего правотворческого органа о подготовке проекта правового акта. Высказывания в печати депутатов и научных работников, предложения государственных и общественных организаций о совершенствовании законодательства еще не свидетельствуют о начале правотворческого процесса. Они являются лишь условиями и предпосылками для его начала.

Согласно традиционной точке зрения – правотворчество – это деятельность государства, направленная на создание правовых норм. Часть ученых трактует правотворчество как умственную деятельность, направленную на создание законов (Р.Лукич). По определению А.С. Пиголкина правотворческий процесс представляет собой "порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер".

В широком смысле в правотворческую деятельность включают все действия, направленные на создание правовой нормы, начиная от замысла ее создания, подготовки, принятия, опубликования, внесения изменений и дополнений, отмены.

Следует отметить, что в нормативных правовых актах термин «правотворческая деятельность» не используется. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000г. № 361 – З дано разъяснение термина «нормотворческая деятельность», под которой понимается научная и организационная деятельность по подготовке, экспертизе, изменению, дополнению, принятию (изданию), толкованию, приостановлению действия, признанию утратившими силу либо отмене нормативных правовых актов.

Научно-практическое значение понятий «нормотворчество» и «правотворчество». В настоящее время в учебной, научной литературе не выработано единых подходов к раскрытию содержания этих понятий. Для того, чтобы дать определение данным понятиям, следует обратиться к нормативным источникам. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000г. № 361 – З под нормативным правовым актом понимается документ, принятый (изданный) государственным органом (должностным лицом) или путем референдума (абзац 13 ст. 1), а под нормотворческим органом (должностным лицом) – государственный орган (должностное лицо), уполномоченный (уполномоченное) принимать (издавать) нормативные правовые акты (часть 16 ст. 1). Абзац 14 ст. 1 данного закона определяет нормотворческую деятельность как научную и организационную деятельность по подготовке, экспертизе, изменению, дополнению, принятию (изданию), толкованию, приостановлению действия, признанию утратившими силу либо отмене нормативных правовых актов, а абзац 17 ст. 1 закона толкует термин «нормотворческий процесс» как нормотворческую деятельность нормотворческих органов (должностных лиц) по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие.

Определение понятия в законе «нормотворчество» отсутствует, но исходя из положений закона следует, что понятие «нормотворчество» является более узким понятием, чем «правотворчество». Нормотворчеством занимаются только государственные органы (должностные лица). Нормотворчество включает в себя следующие действия и отношения: выявление потребности в принятии нормативного правового акта, научная, экспертная и организационная подготовка нормотворческой инициативы по принятию (изданию), изменению, дополнению, толкованию, приостановлению действия, признанию утративших силу либо отмене нормативных правовых актов.

Определение понятия «правотворчество» в законе также отсутствует. Понятие «правотворчество» является более широким понятием, чем «нормотворчество», так как оно охватывает процесс создания всех видов источников права, не только нормативных правовых актов, издаваемых государственными органами (должностными лицами), но и непосредственное правотворчество народа путем всенародного волеизъявления на референдуме, правотворчество международных организаций, правотворчество негосударственных организаций, санкционирование государством норм и обычаев населения. Понятия «правотворчество» и «нормотворчество» соотносятся как общее и особенное.

Научно-практическое значение этих понятий имеет целью их разграничение, четкое понимание и использование их в учебной, научной и другой литературе. Эти понятия призваны дать единственно правильные ответы при их толковании, использовании на практике в нормотворческой и правотворческой деятельности уполномоченных государственных органов и других субъектов.

Общие принципы правотворчества: Правотворческий процесс осуществляется на определенных принципах, к числу которых можно отнести следующие положения: научность, демократизм, законность и конституционность, гуманизм, профессионализм, суверенное равенство государств, всеобщее уважение прав человека, добросовестное выполнение международных обязательств и т.д.

Принцип научности в правотворчестве предполагает организацию и построение правотворческого процесса на основе научности. Проект любого правового акта должен быть основан на закономерностях общественного развития, его нормы должны им соответствовать. Порядок разработки самого проекта должен происходить в рамках строгой формализованной процедуры. К проектам нормативных актов также предъявляются особые технико-юридические требованию по их оформлению. Для того, чтобы поставить подготовку проектов нормативных правовых актов на научную основу, Президентом Республики Беларусь издан Указ «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» от 11 августа 2003г. № 359, которым утверждены Правила подготовки проектов нормативных правовых актов. Правилами предусмотрено выполнение ряда процедур, направленных на качественную разработку нормативных правовых актов. Так, подготовка законопроектов осуществляется на основе их включения в ежегодный план подготовки законопроектов, утверждаемый Президентом Республики Беларусь. Перед началом работы над проектом акта, как правило, составляется план работы по его подготовке, который предусматривает выполнение ряда мероприятий, в числе которых - определение лиц, ответственных за его подготовку, а при необходимости – образование временной комиссии (рабочей группы) по его подготовке, сбор и изучение материалов, необходимых для подготовки проекта акта, определение концепции, вида и структуры проекта акта, разработка предложений по существу вопросов, относящихся к предмету правового регулирования проекта акта, составление текста проекта акта, направление проекта акта заинтересованным государственным органом для учета замечаний и предложений, проведение его экспертизы в научных учреждениях и т.п.

Кроме того, нормативные акты многих государственных органов проходят юридическую экспертизу и регистрацию в Министерстве юстиции и публикуются в обязательном порядке для сведения граждан. Так, Положением об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, утвержденным Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22 и Указом от 20 июля 1998 г. № 369 «О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь» с последующими их изменениями и дополнениями установлено, что проводится обязательная юридическая экспертиза нормативных правовых актов Национального банка, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов, Минского горисполкома в Министерстве юстиции. Порядок проведения экспертизы устанавливается постановлением Совета Министров от 23 сентября 2006 г. № 1244 «Об обязательной юридической экспертизе нормативных правовых актов Национального банка, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов и Минского горисполкома, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня». Этими же актами Президента с 1 октября 2006г. введена обязательная юридическая экспертиза управлениями юстиции облисполкомов нормативных правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня с последующей регистрацией указанных актов в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь

Научные основы нормотворчества закреплены также в Законе от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» с последующими изменениями и дополнениями. Закон определяет понятие и виды нормативных правовых актов, устанавливает общий порядок их подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, действия, толкования и систематизации. Статья 49 данного Закона требует, чтобы проекты всех нормативных правовых актов проходили обязательную юридическую экспертизу, в том числе и криминологическую.

В целях упорядочения подготовки, рассмотрения законопроектов и принятия законов, повышения качественного уровня законов, выработки единых подходов к законопроектной деятельности издан Указ Президента Республики Беларусь от 4 марта 1998г. № 99 “О некоторых вопросах законопроектной деятельности в Республике Беларусь”.

Законом от 26 ноября 2003г. № 248 – З «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь» определены принципы, формы, гарантии, порядок и условия реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь.

Подготовка и принятие ряда других правовых нормативных актов предусматривается другим законодательством. Например, порядок реализации правотворческой инициативы граждан на принятие решения посредством референдума регулируется Избирательным кодексом Республики Беларусь от 11 февраля 2000 г. № 370 – З с последующими изменениями и дополнениями.

Принцип демократизма заключается в том, что в правотворческом процессе принимают участие не только авторы проектов нормативных правовых актов, но и другие субъекты. При этом большая роль отводится привлечению к правотворчеству самого народа, граждан, проживающих на территории соответствующих административно-территориальных единиц, трудовых коллективов. Широкое развитие получает практика всенародного обсуждения проектов нормативных актов в средствах массовой информации: печати, радио, телевидения. Поступившие при этом предложения и замечания на проекты, обобщаются правотворческим органом и при необходимости вносятся изменения в проекты нормативных правовых актов. Этот принцип предполагает также наличие гласности. Высшим проявления принципа демократизма в правотворчестве является возможность граждан Беларуси принимать решения на референдуме.

Принцип законности и конституционности означает, что все подготавливаемые проекты нормативных правовых должны соответствовать актам, обладающим более высокой юридической силы. В соответствии со ст. 137 Конституции Беларуси «Конституция обладает высшей юридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь. В случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция. В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом».

Этот принцип требует также четкого соблюдения процедуры разработки и принятия проектов актов. Правовой акт должен разрабатываться уполномоченным органом, он должен содержать все требования, предъявляемые к нему с точки зрения юридической техники и быть принятым в порядке, предусмотренном для принятия (издания) соответствующего его вида.

Принцип гуманизма в правотворчестве ориентирует разработчиков проектов нормативных правовых актов на учет приоритета прав и свобод личности, закрепления в содержании правовых актов общепризнанных мировых стандартов в области прав и свобод человека и гражданина. Цель правотворчества – закрепить в праве права и свободы человека и гражданина, установить механизмы их реализации и защиты.

Принцип профессионализма требует от субъектов правотворческого процесса умения анализировать закономерности общественного развития, обобщать практику применения правовых норм, находить недостатки и пробелы в законодательстве, выявлять потребности их правового регулирования, знания ими правил юридической техники по составлению нормативных правовых актов, действующего законодательства. Субъекты правотворчества должны обладать умением тщательного анализа и учета многообразных социальных отношений, интересов общественных групп, их особенностей и приведения их к всеобщему согласию посредством принятия (издания) нормативного правового акта. Необходимо знание всей правовой системы Республики Беларусь, что позволяет точно избрать форму нормативного правового акта, определить его место в системе законодательства Беларуси, исключить несогласованность и коллизии с другими правовыми актами, обладающими большей юридической силой. Субъекты правотворчества не должны ограничиваться только принятием нормативного правового акта. За этой стадией наступает период изучения действия нормативного правового акта на практике, выявление недостатков и противоречий. Это позволяет вывить целесообразность и эффективность его действия, научную обоснованность, что, в свою очередь, оказывает обратное действие на качество правотворчества, позволяет откорректировать, дополнить действующее законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.

Во многом от профессионализма субъектов правотворческого процесса зависит и качество принимаемых нормативных правовых актов.

Принцип суверенного равенства государств направлен на невмешательство других государств в суверенные дела других государств, уважения традиций народов.

Принцип всеобщего уважения прав человека означает, что нормативные правовые акты должны учитывать международные документы в области прав и свобод человека. Внутреннее законодательство конкретного государства не должно противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права, ориентироваться на их соблюдение, охрану и защиту.

Принцип добросовестного выполнения международных обязательств требует, чтобы подписанные международные договоры и иного рода международные правовые документы, подписанные и ратифицированные государствами, выполнялись на практике. В международном праве действует принцип «pacta sunt servanda». Только исключительные обстоятельства могут привести государство к отказу от исполнения договора, например, противоречие договора нормам Конституции.