АНАЛИЗ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ В организации выборов в органы местного самоуправления

1. АНАЛИЗ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ В организации выборов в органы местного самоуправления

1.1 Становление современной российской избирательной системы

Основы новой модели организации местного самоуправления в стране были заложены в Конституции РФ, установившей в качестве основ конституционного строя следующие положения: в РФ признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти [1].

Таким образом, были зафиксированы ключевые положения местного самоуправления в РФ, но не определены конкретные характеристики российской модели местного самоуправления [47]. За 15 лет, прошедшие с принятия Конституции РФ, были созданы законодательные основы местного самоуправления, сформирована его финансово-экономическая база, накоплен определенный общественно-политический опыт работы муниципальных образований [40].

Установленную Конституцией РФ общую схему системы органов местного самоуправления наполнил конкретным законодательным содержанием Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (далее – Федеральный закон о местном самоуправлении) [2].

Федеральным законом о местном самоуправлении была определена единая для всех субъектов РФ двухуровневая территориальная система организации местного самоуправления и предусмотрено пять видов муниципальных образований: муниципальный район – несколько городских и/или сельских поселений; сельское поселение – один или несколько сельских населенных пунктов; городское поселение – один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа; городской округ – городское поселение, не входящее в состав муниципального района; внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения – Москвы или Санкт-Петербурга [26].

В настоящее время муниципальная реформа в РФ находится на новом этапе своего развития. 1 января 2009 года закончился переходный период реализации Федерального закона о местном самоуправлении, и, начиная с указанной даты, его положения полностью вступили в силу на территории всех субъектов РФ, в связи с чем органы местного самоуправления получили весь объем полномочий, установленных указанным законом. Сегодня можно оценить имеющуюся практику реализации Федерального закона о местном самоуправлении в 81 субъекте РФ (кроме Республики Ингушетия и Чеченской Республики), отметить достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, определить перспективы дальнейшего развития российской муниципальной реформы и сформулировать предложения по совершенствованию порядка формирования органов местного самоуправления в РФ [28].

24 ноября 2008 года Президентом РФ Д.А. Медведевым был подписан Федеральный закон «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике». Указанный закон устанавливает на территориях Республики Ингушетия и Чеченской Республики переходный период до 1 января 2010 года, в течение которого в них должно быть завершено формирование органов местного самоуправления. Выборы в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований в этих республиках планируется провести 11 октября 2009 года [28].

По состоянию на май 2005 года в РФ насчитывалось 24 079 муниципальных образований, в том числе 11 582 (почти 50 %) – вновь образованных (преобразованных) в ходе муниципальной реформы. Столь масштабное увеличение количества муниципальных образований обозначило проблему совершенствования механизма подготовки и проведения муниципальных выборов [34].

В соответствии с требованиями Федерального закона о местном самоуправлении в РФ до 1 ноября 2005 года должно было завершиться формирование выборных органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях. С января по 30 октября 2005 года во всех субъектах РФ (за исключением Республики Ингушетия и Чеченской Республики) были проведены выборы органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях, причем наибольшее их количество – в 57 субъектах РФ – в октябре 2005 года [34].

По состоянию на 1 декабря 2005 года в РФ насчитывалось уже 24 238 муниципальных образований, в том числе вновь образованных – 12 251. Среди общего количества муниципальных образований насчитывалось: 19 892 сельских поселения (82,0 %); 1 756 городских поселений (7,3 %); 1 802 муниципальных района (7,4 %); 552 городских округа (2,4 %); 236 внутригородских территорий городов федерального значения (0,9 %) [34].

Таким образом, с 1 декабря 2005 года в целом по РФ общее количество муниципальных образований сократилось в результате преобразований на 171, в том числе на: 122 сельских поселения, 13 городских поселений, 46 городских округов.

В это же время было образовано 10 новых муниципальных районов. Можно также сделать вывод о том, что общая территориальная структура местного самоуправления в РФ не изменилась – наибольшее количество муниципальных образований в РФ с 2005 года составляют сельские поселения – 19 770, то есть более 82 процентов от общего количества муниципальных образований [34, 28].

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных (муниципальных), региональных и общегосударственных интересов. В соответствии со статьей 131 Конституции РФ население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления своего муниципального образования [25]. При этом статья 130 Конституции дает основания для выделения в этой структуре двух видов органов местного самоуправления – выборных и формируемых иным (не выборным) путем. Структура органов местного самоуправления муниципального образования закрепляется в его уставе и включает в себя перечень конкретных органов местного самоуправления (выборных и иных), образуемых в соответствии с требованиями закона.

Федеральным законом о местном самоуправлении установлено, что органы местного самоуправления каждого муниципального образования обязательно должны включать: представительный орган муниципального образования, обладающий правом представлять интересы населения и принимать решения от его имени; главу муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования, которое избирается либо на муниципальных выборах, либо представительным органом из числа депутатов и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; местную администрацию – исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, которым в соответствии с уставом муниципального образования руководит на принципах единоначалия либо глава муниципального образования, либо лицо, назначенное на должность главы местной администрацией по контракту (так называемый «сити-менеджер») [23].

В соответствии со статьей 35 Федерального закона о местном самоуправлении: представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан; представительный орган муниципального района: может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, определяемой статьей 35 Федерального закона о местном самоуправлении; может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании [2].

Статья 36 указанного Федерального закона [2] устанавливает, что глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования: избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию; в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава является председателем представительного органа муниципального образования; не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации.

В 2004–2005 годах в подавляющем большинстве субъектов РФ представительные органы муниципальных образований избирались на муниципальных выборах, в том числе: 19 815 представительных органов сельских поселений (99,7 %); 1 756 представительных органов городских поселений (100 %); 1 704 представительных органа муниципальных районов (94,5 %); 552 представительных органа городских округов (100 %); 236 представительных органов внутригородских территорий городов федерального значения (100 %) [34].

Полномочия 78 представительных органов сельских поселений (0,3 %) осуществлялись сходом граждан. Представительные органы 98 муниципальных районов (5,5 %) формировались путем делегирования в их состав глав поселений и депутатов представительных органов поселений [32].

По состоянию на 1 января 2009 года из 24 067 представительных органов муниципальных образований на муниципальных выборах было избрано 23 790 (98,8 %), в том числе: 19 692 представительных органа сельских поселений (99,6 %); 1 743 представительных органа городских поселений (100,0 %); 1 613 представительных органов муниципальных районов (89,0 %); 506 представительных органов городских округов (100,0 %); 236 представительных органов внутригородских территорий городов федерального значения (100 %) [28].

Как и в 2005 году, полномочия 78 представительных органов сельских поселений (0,4 %) осуществлялись сходом граждан [28].

Представительные органы 199 муниципальных районов (10,98 %) были сформированы путем делегирования в их состав глав поселений и депутатов представительных органов поселений [24].

Увеличение в два раза количества представительных органов муниципальных районов, сформированных путем делегирования в их состав глав поселений и депутатов представительных органов поселений, способствовало разрешению так называемой «проблемы двух пятых». Указанная проблема часто возникает в связи с невозможностью одновременно выполнить требования Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (далее – Федеральный закон об основных гарантиях) и Федерального закона о местном самоуправлении, предписывающие, с одной стороны, гарантировать принцип равенства избирательных округов по числу избирателей на один депутатский мандат, а с другой – обеспечить, чтобы число депутатов, избираемых от одного поселения, не превышало двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района [26].

В 2004–2005 годах из общего количества 24 238 глав муниципальных образований на муниципальных выборах избирались 15 208 глав муниципальных образований (62,74 %), в том числе: 12 263 главы сельских поселений (80,63 %); 1227 глав городских поселений (8,06 %); 1246 глав муниципальных районов (8,19 %); 466 глав городских округов (3,05 %); 6 глав внутригородских территорий городов федерального значения (0,05 %) [34].

Представительными органами местного самоуправления из своего состава в 2004–2005 годах избирались главы 9 004 муниципальных образований (37,15 %), в том числе: 7 601 глава сельского поселения (84,42 %); 531 глава городского поселения (5,89 %); 556 глав муниципальных районов (6,18 %); 86 глав городских округов (0,96 %); 230 глав внутригородских территорий городов федерального значения (2,55 %). На сходах граждан было избрано 26 глав сельских поселений (0,11 %) [34].

По состоянию на 1 января 2009 года из общего количества 24 067 глав муниципальных образований подавляющее количество, а именно 15 553 (64,62%) избирались на муниципальных выборах, в том числе: 12 750 глав сельских поселений (81,98 %); 1 229 глав городских поселений (7,90 %); 1 190 глав муниципальных районов (7,65 %); 384 главы городских округов (2,47 %) [28].

Представительными органами местного самоуправления из своего состава было избрано 8 497 глав муниципальных образований (35,31 %), в том числе: 7 003 главы сельских поселений (82,42 %); 514 глав городских поселений (6,05 %); 622 главы муниципальных районов (7,32 %); 122 главы городских округов (1,43 %); 236 глав внутригородских территорий городов федерального значения (2,78 %). На сходах граждан было избрано 17 глав сельских поселений (0,07 %) [28].

Таким образом, по сравнению с 2005 годом в целом несколько увеличилось количество избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований (на 1,88 %). При этом несущественно, но немного уменьшилось количество избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов (на 0,54 %) и глав городских округов (на 0,58 %) и соответственно увеличилось количество глав муниципальных образований этого уровня, избираемых из состава представительного органа муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в систему избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, входят избирательные комиссии муниципальных образований (ИКМО), территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии [21].

При проведении муниципальных выборов многие избирательные комиссии субъектов РФ использовали предоставленную пунктом 4 статьи 24 указанного Федерального закона возможность совмещения полномочий избирательных комиссий различного уровня. Нередко полномочия ИКМО по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта РФ, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования, возлагались на территориальные избирательные комиссии (ТИК), имеющие достаточный кадровый, организационно-технический потенциал, в том числе комплексы средств автоматизации ГАС «Выборы» [35].

Сложившаяся и действующая в настоящее время в соответствии с избирательным законодательством система избирательных комиссий в целом доказала свою эффективность, способность учитывать двухуровневый характер местного самоуправления в РФ, в том числе возможность совмещения полномочий избирательными комиссиями. По мнению большинства избирательных комиссий, это позволяет более качественно и организованно проводить прием и проверку избирательных документов у кандидатов, избирательных объединений, обеспечивать избирателей более полной информацией о ходе избирательной кампании, осуществлять контроль за ходом предвыборной агитации, сократить число жалоб, эффективно использовать ГАС «Выборы» [33].

По информации избирательных комиссий, в РФ по состоянию на 1 марта 2009 года действует 20 611 избирательных комиссий муниципальных образований, из них 8 590 (41,68 %) – с возложением полномочий на ТИК. При этом во многих случаях полномочия сразу нескольких комиссий муниципальных образований возложены на одну муниципальную, территориальную или избирательную комиссию муниципального района [28].

Это свидетельствуют прежде всего о высокой степени разнообразия сложившейся системы избирательных комиссий в РФ, в том числе организующих муниципальные выборы. В то же время приведенные данные выявляют определенные проблемы. Например, спорным представляется вопрос о целесообразности в системе избирательных комиссий более 17 тысяч ИКМО, организующих выборы на уровне сельских поселений. Согласно Федеральному закону об основных гарантиях, их формирование не является обязательным, полномочия указанных избирательных комиссий могут исполнять соответствующие территориальные избирательные комиссии. Практика показывает, что осуществлять такие полномочия порой бывает непросто, учитывая, например, нехватку подготовленных кадров, высокий уровень требований к технологическому оборудованию и автоматизации избирательных процессов, наличие на соответствующей территории труднодоступных или отдаленных местностей, современные требования к чистоте списков избирателей, необходимость обеспечения избирательных прав граждан с ограниченными физическими возможностями и т.д.

Кроме того, в 2006–2008 годах правоприменительная практика выявила ряд проблем во взаимоотношениях между ИКМО и ТИК, а также ИКМО и избирательными комиссиями субъектов РФ. Включение ИКМО в систему избирательных комиссий на практике сопровождалось возникновением определенных внутрисистемных связей между ними и другими избирательными комиссиями, проявлением элементов соподчинения в рамках отношений «вышестоящая комиссия – нижестоящая комиссия». В соответствии с пунктом 2 статьи 24 Федерального закона об основных гарантиях и частью 2 статьи 39 Федерального закона о местном самоуправлении ИКМО является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления и органов государственной власти [48].

Несоблюдение избирательного законодательства допускалось также в процессе формирования ИКМО. Как известно, в основу формирования избирательных комиссий в РФ сегодня положен принцип их независимого статуса как важной юридической гарантии избирательных прав граждан. Статус независимости комиссий от органов государственной власти и местного самоуправления заключается в формировании комиссий высших звеньев системы одновременно несколькими органами государственной власти, а низших звеньев – вышестоящими избирательными комиссиями. При формировании ИКМО принцип независимости избирательных комиссий обеспечен не в полной мере: весь состав ИКМО формируется только одним органом – представительным органом муниципального образования. Два члена этой комиссии по предложению избирательной комиссии субъекта РФ, если это предусмотрено законом субъекта РФ, обязательны к назначению, но этого явно недостаточно.

Следует учесть и то обстоятельство, что масштабы обозначенных проблем со временем увеличиваются. Если на момент опубликования Федерального закона о местном самоуправлении (октябрь 2003 года) в РФ существовало 11 733 муниципальных образования, то, по данным Министерства регионального развития РФ, на 1 июля 2008 года законами субъектов РФ были утверждены границы 24 144 муниципальных образований, то есть за пять лет количество муниципальных образований в РФ увеличилось вдвое. Учитывая, что с 1 января 2009 года Федеральный закон о местном самоуправлении вступил в полную силу, муниципальная реформа в РФ ставит новые задачи, требующие оперативных и грамотных решений. Безусловно, это касается и системы избирательных комиссий, проводящих муниципальные выборы.

Не оспаривая положения Конституции РФ о самостоятельности органов местного самоуправления в осуществлении своих полномочий, отдельные элементы статуса ИКМО как звена системы избирательных комиссий следует откорректировать. Целесообразно рассмотреть вопрос об изменении статуса и порядка формирования ИКМО в целях усиления их независимости от органов местного самоуправления, персональной ответственности председателей ИКМО за действия (бездействие) избирательных комиссий, не соответствующие требованиям законодательства. Для повышения эффективности деятельности системы избирательных комиссий может быть введен запрет на создание в пределах одной и той же территории (муниципальный район, городской округ, не имеющий территориального деления) ТИК и ИКМО одновременно. Целесообразно также усилить роль избирательных комиссий субъектов РФ не только при формировании ИКМО, но и в дальнейшей работе по подготовке и проведению муниципальных выборов и местных референдумов.

Федеральным законом о местном самоуправлении предусмотрено многообразие избирательных систем, которые применялись не только в разных субъектах РФ, но и на разных территориях одного и того же субъекта РФ. Виды избирательных систем, применяемых при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения определяются законами субъектов РФ. В уставах муниципальных образований определен конкретный вид избирательной системы, используемой при проведении муниципальных выборов.

В ходе муниципальных выборов 2004–2005 годов в 81 субъекте РФ (91 %) из 89, существовавших на тот момент, применялась мажоритарная избирательная система относительного большинства (выборы в 1 тур):

−      мажоритарная избирательная система абсолютного большинства (выборы в 2 тура) применялась в 6 субъектах РФ – Республике Дагестан, Хабаровском крае, Астраханской и Сахалинской областях, Корякском и Эвенкийском автономных округах;

−      смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система применялась в 4 субъектах РФ – Волгоградской, Нижегородской, Томской, Тульской, Читинской областях на выборах депутатов представительных органов 7 городских поселений, 27 муниципальных районов и 13 городских округов;

−      пропорциональная избирательная система применялась в 2005 году в Волгоградской области на выборах депутатов представительного органа одного городского округа (город Волжск).

По состоянию на 1 января 2009 года в ходе выборов депутатов 23 790 представительных органов муниципальных образований применялись следующие виды избирательных систем (таблица 3): мажоритарная избирательная система относительного большинства (выборы в 1 тур) – на выборах 23 226 представительных органов местного самоуправления (97,62 %); мажоритарная избирательная система абсолютного большинства (выборы в 2 тура) – на выборах 211 представительных органов местного самоуправления (0,89 %); смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система – на выборах 293 представительных органов местного самоуправления (1,24 %); пропорциональная избирательная система применялась на выборах 60 представительных органов местного самоуправления (0,25 %).

Правоприменительная практика показала, что более широко пропорциональная и смешанная избирательные системы использовались в ходе выборов представительных органов городских округов и муниципальных районов, что способствовало усилению ответственности органов местного самоуправления перед гражданами, профессионализации депутатского корпуса, развитию и укреплению партийного многообразия на данном уровне публичной власти.

В ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 года нашла отражение проблема недостаточного партийно-политического представительства в органах местного самоуправления. Д.А. Медведев отметил, что «право не только политических партий, но и общественных организаций выдвигать избирательные списки на муниципальных выборах предусмотрено законом. Однако большинство партий и общественных организаций в муниципальных советах представлены пока слабо». Нужно, чтобы представительные органы местного самоуправления «избирались при самом активном участии как политических, так и неполитических объединений местных жителей – правозащитных, добровольческих, благотворительных и просветительских».

В соответствии с предложениями, озвученными Президентом РФ в Послании 2008 года, принят Федеральный закон от 14 февраля 2009 года № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ», вступающий в силу с 1 января 2011 года. В указанном Федеральном законе установлено, что членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ может быть гражданин РФ, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта РФ, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.

Кроме этого, в соответствии с предложениями, высказанными в Послании Президента Федеральному Собранию РФ 2008 года, принят Федеральный закон от 5 апреля 2009 года № 42-ФЗ «О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона «О политических партиях» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», который предоставляет дополнительные гарантии общественным объединениям на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, создавшим объединение или союз с политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением, в целях включения на муниципальных выборах в списки партий кандидатов от общественных объединений.

Вышеуказанные федеральные законы позволят повысить интерес избирателей к муниципальным выборам и привлечь большее количество граждан к участию в формировании органов местного самоуправления в РФ.

Таким образом, при всех неизбежных издержках и проблемах, возникших в ходе реализации Федерального закона о местном самоуправлении в РФ в 2003–2008 годах, можно констатировать, что муниципальная реформа в РФ состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер – они приняты всеми заинтересованными сторонами и рассматриваются в основном как дающие потенциал дальнейшего демократического развития.

Общая направленность проведенной муниципальной реформы в целом соответствует изначально поставленным задачам. Ее реализация предполагала отход от традиционной для РФ моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления. В РФ создана двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривается как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этой системе местного самоуправления – залог создания подлинно самоуправляемой системы публичной власти низового уровня. Это также имеет огромное значение для системы выборов, сложившейся в России. Повышается значение роли местных выборов, как инструмента актуализации политической воли на местах.

Похожие работы

Территориальные основы местного самоуправления

Скачать

165029

0

2

... 1982 г., официально признав его утратившим силу, и, во-вторых, провести официальный мониторинг действующих законов субъектов Федерации об административно-территориальном делении с точки зрения их соответствия Федеральному закону №131-ФЗ. Глава 2. Организационные основы местного самоуправления   2.1 Структура органов местного самоуправления Принятие в 2003 г. Федерального закона «Об общих ...

Основные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации

Скачать

131421

2

1

... связанного с народом, формирующегося и действующего по прямому мандату снизу. Тем не менее, существуют серьезные проблемы, связанные с неполным соответствием практики организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений. Серьезную озабоченность проблемами местного самоуправления неоднократно ...

Региональные особенности регулирования цен (на примере Хабаровского края)

Скачать

68930

1

1

... контроле за порядком применения регулируемых цен и тарифов», Государственным Советом Удмуртской Республики принят Закон «О государственном регулировании цен (тарифов)». Выполнение аналогичных функций, выполняемых на региональном уровне Комитетом по политике цен администрации Хабаровского края, возлагается на органы исполнительной власти всех субъектов РФ. Наличие в структуре органов местного ...

Особенности взаимодействия местного самоуправления с предпринимателями

Скачать

70892

5

2

... социально-экономических проблем города задействован не полностью, а деятельность субъектов малого предпринимательства во многом зависит от действий органов местного самоуправления. 3. ПРОЕКТ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С ПРЕДПРИНИМАТЕЛЯМИ   3.1 Цели и задачи проекта Исходя из социальной значимости малого и среднего предпринимательства, муниципальная политика в отношении ...