Расходы бюджетов

3.2 Расходы бюджетов

 

Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.[40] Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.[41] В Бюджетном кодексе РФ выделяются функциональная, экономическая, ведомственная и другие классификации расходов бюджетов.

Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства. В том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на иные уровни власти.[42] В функциональной классификации содержатся группы расходов на государственное управление и местное самоуправление, на судебную власть, национальную оборону, образование, здравоохранение и т.д. Первым уровнем функциональной классификации расходов бюджетов РФ являются разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства. Вторым уровнем функциональной классификации расходов бюджетов РФ являются подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов. Классификация целевых статей расходов федерального бюджета образует третий уровень функциональной классификации расходов бюджетов РФ и отражает финансирование расходов федерального бюджета по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в пределах подразделов функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Классификация видов расходов бюджета образует четвертый уровень функциональной классификации расходов бюджетов РФ и детализирует направления финансирования расходов бюджета по целевым статьям.

Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации — это группировка бюджетных расходов по их экономическому содержанию.[43] В ней выделяются два крупных подразделения: текущие расходы и капитальные расходы.

Текущие расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.[44]

Капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ.[45] В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Порядок и условия формирования бюджета развития определяются федеральным законом.[46] Однако в 2004 году действие данного закона приостановлено законом о федеральном бюджете и, соответственно, бюджет развития сформирован не был.[47]

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета.[48] Ведомственной классификацией федерального бюджета утверждаются:

·          перечень главных распорядителей средств федерального бюджета;

·          расходы федерального бюджета по главным распорядителям средств федерального бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ;

·          расходы федерального бюджета по группам расходов, предметным статьям, подстатьям и элементам расходов экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации

Ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов субъектов РФ и отражает распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств бюджетов субъектов РФ по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ, группам расходов, предметным статьям, подстатьям и элементам расходов экономической классификации расходов бюджетов РФ.[49] Ведомственная классификация расходов местных бюджетов является группировкой расходов местных бюджетов и отражает распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств местных бюджетов по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ, группам расходов, предметным статьям, подстатьям и элементам расходов экономической классификации расходов бюджетов РФ. Перечень главных распорядителей средств бюджетов субъектов РФ, распорядителей средств местных бюджетов утверждается соответственно органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления.

Таким образом, функциональная классификация расходов бюджетов определяет направления расходования бюджетных средств – государственное управление, правоохранительная деятельность, оборона, образование, здравоохранение и т.д. Экономическая классификация расходов бюджетов определяет, какая часть расходов будет направлена на инвестиции, строительство, закупку оборудования, покупку акций, т.е. будет капитальными расходами. Остальные расходы, не являющиеся капитальными, называются текущими и идут на обеспечение функционирования всех органов государственной власти, социальную политику и обслуживание государственного долга. Отдельно необходимо отметить помощь другим бюджетам бюджетной системы РФ, которая для вышестоящего бюджета является текущими расходами, а для нижестоящего бюджета – безвозмездными и безвозвратными перечислениями, т.е. доходами.

Ведомственная классификация определяет, какому государственному органу надлежит осуществить те или иные расходы. При этом расходы на конкретные цели, определенные функциональной и экономической классификацией, могут быть распределены между различными министерствами или службами. Так, направление расходов на образование не означает, что все они пойдут Министерству образования и науки РФ. Часть этих бюджетных средств будет направлена в другие министерства и федеральные службы для финансирования ведомственных учебных заведений и программ переподготовки кадров. Аналогичная ситуация возникает и по многим другим направлениям расходов. Ведомственные структуры расходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов часто не составляются, а их функции выполняют экономические классификации.

Бюджетное законодательство усматривает различные формы расходов бюджетов (рис. 4).

Предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:[50]

·          ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

·          средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

·          трансфертов населению;

·          ассигнований на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

·          ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

·          ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

·          бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);

·          субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;

·          инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

·          межбюджетных трансфертов;

·          кредитов и займов внутри страны за счет государственных внешних заимствований;

·          кредитов иностранным государствам;

·          средств на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

Ассигнования на содержание бюджетных учреждений могут расходоваться ими исключительно на:[51]

·          оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

·          перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

·          трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с законодательством РФ;

·          командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством РФ;

·          оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

·          оплата товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается. Бюджетное законодательство устанавливает, что все закупки товаров, работ и услуг за счет бюджетных средств на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ) осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.[52] При этом определен порядок отображения закупок через реестры закупок и выполнения работ (оказания услуг) только через заключение государственного (муниципального) контракта.

Государственный или муниципальный контракт — договор, заключенный органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета.[53] Смысл заключения государственного (муниципального) контракта состоит в том, что его размещение должно осуществляться на конкурсной основе. Это обеспечит экономию бюджетных средств и уменьшит возможность коррупции в бюджетной сфере. До принятия Бюджетного кодекса в 1998 году, нередко возникали ситуации лоббирования интересов определенных коммерческих структур с целью получения ими государственных заказов. Требования проведения конкурса поставило на этом пути определенный заслон. При этом на конкурсной основе должны не только производиться работы (оказываться услуги), но и осуществляться все закупки.

Рис. 4. Виды расходов бюджетов

При заключении государственного или муниципального контракта возникают правовые отношения, которые регулируются соответствующими нормами гражданского законодательства. Все государственные (муниципальные) контракты объединяются в государственный (муниципальный) заказ.

Следующей формой расходования бюджетных средств являются трансферты населению - бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.[54]

Возможно расходование бюджетных средств, посредством предоставления бюджетного кредита юридическим лицам, функционирующим не на государственной или муниципальной форме собственности.[55] При этом устанавливается, что бюджетный кредит таким юридическим лицам может быть предоставлен только на основании возмездного договора, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом положений БК РФ и иных нормативных правовых актов. Существенным условием договора о бюджетном кредите является условие о предоставлении заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату бюджетного кредита. Бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставляются и государственным или муниципальным унитарным предприятиям на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены соответствующими бюджетами.[56] Получатели бюджетного кредита обязаны вернуть его и уплатить проценты за пользование им в установленные сроки. Они обязаны предоставлять информацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы соответствующих законодательных (представительных) органов.

Одной из основных форм расходования бюджетных средств является выделение субсидий и субвенций. Их предоставление, в том числе на выделение грантов и оказание материальной поддержки, допускается:[57]

·          из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами;

·          из бюджетов субъектов РФ - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации;

·          из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления.

Возврату в соответствующий бюджет подлежат субсидии и субвенции в случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки.

Следующая форма расходования бюджетных средств - финансирование бюджетных инвестиций. Они включаются в бюджет в соответствии с целевыми программами или решением органа исполнительной власти.[58] Объекты государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности могут быть включены в федеральную адресную инвестиционную программу или федеральную целевую программу. Федеральные инвестиционные объекты, предусматривающие расходы в сумме более 200 000 МРОТ, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ.

В расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации предусматривается создание резервных фондов органов исполнительной власти и резервных фондов органов местного самоуправления.[59] Размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3 процента утвержденных расходов федерального бюджета. Размер резервных фондов в бюджетах субъектов РФ устанавливается органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ при утверждении бюджетов субъектов РФ на очередной финансовый год. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Федеральным бюджетом на очередной финансовый год предусматривается создание резервного фонда Президента РФ в размере не более 1 процента утвержденных расходов федерального бюджета.[60] Средства резервного фонда Президента РФ расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента РФ.

Разграничение расходных обязательств между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом РФ,[61] законодательством о субъектах Федерации[62] и законодательством о местном самоуправлении.[63]

Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следующих принципов:

·          соответствие состава расходов компетенции органов власти РФ, субъектов Федерации или органов местного самоуправления (по принадлежности);

·          учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

учет значения мероприятий, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в вышестоящий бюджет.
Литература

Основная:

1.         Финансовое право: Учебник / Отв. ред. проф., д.ю.н. Н.И. Химичева. М.: Юристь, 2004.

2.         Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. Ред. М.В. Карасева – М. Юрист, 2002.

3.         Финансовое право: Учебник / О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др.; Отв. Ред Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003.

4.         Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Юриспруденция, 2000.

Дополнительная:

1.         Финансовое право: Учеб. пособие для вузов / Под ред. проф. М.М. Рассолова. — М.; ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001.

2.         Грачева Е.Ю. Финансовое право: Схемы и комментарии: Учебное пособие. -3-е изд., испр. и доп. - М.: Юриспруденция, 1999.

3.         Эриашвили Н.Д. Финансовое право: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000.

[1] Финансовое право: Учебник / Отв. ред. проф., д.ю.н. Н.И. Химичева. М.: Юристь, 2002. С. 91.

[2] Эриашвили Н.Д. Финансовое право: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. С. 99.

[3] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 12.

[4] Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. Ред. М.В. Карасева – М. Юрист, 2002. С. 181.

[5] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 6.

[6] Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 23.12.2003), ст. 214.

[7] Там же.

[8] Конституция Российской Федерации (с изм. от 25.07.2003), ч. 1, ст. 72.

[9] Федеральный закон от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год».

[10] Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ (ред. от 06.05.2003) «О бюджетной классификации РФ».

[11] Федеральный закон от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год».

[12] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 11.

[13] Там же, ст. 6, 15, 16, 85.

[14] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 6, 10, 13.

[15] Там же, ст. 10.

[16] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 12.08.2004) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

[17] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 16.

[18] Там же, ст. 15.

[19] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 14.

[20] Там же, ст. 13.

[21] Там же, ст. 17.

[22] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 28.

[23] Федеральный закон от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год», ст. 1, 6.

[24] Финансовое право: Учебник / Отв. ред. проф., д.ю.н. Н.И. Химичева. М.: Юристь, 2002. С.99.

[25] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 18.

[26] Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ (ред. от 06.05.2003) «О бюджетной классификации РФ».

[27] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 19.

[28] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 26.

[29] Там же, ст. 27.

[30] Там же, ст. 20.

[31] Там же, ст. 41.

[32] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 39.

[33] Федеральный закон от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год», ст. 6.

[34] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 6.

[35] Федеральный закон от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год», ст. 42.

[36] Закон Белгородской области от 31.12.2003 № 109 «Об областном бюджете на 2004 год», ст. 32.

[37] Федеральный закон от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год», ст. 42.

[38] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 68.

[39] Федеральный закон от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год», ст. 60.

[40] Там же, ст. 6.

[41] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 65.

[42] Там же, ст. 21.

[43] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 22.

[44] Там же, ст. 68.

[45] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 67.

[46] Федеральный закон от 26.11.1998 № 181-ФЗ (с изм. от 23.12.2003) «О бюджете развития РФ».

[47] Федеральный закон от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год», приложение 20.

[48] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 24.

[49] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 25.

[50] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 69.

[51] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 70.

[52] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 71.

[53] Там же, ст. 72.

[54] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 75.

[55] Там же, ст. 76.

[56] Там же, ст. 77.

[57] Там же, ст. 78.

[58] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 79.

[59] Там же, ст. 81.

[60] Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 20.08.2004), ст. 82.

[61] Там же, гл. 11.

[62] Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 19.06.2004) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

[63] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 12.08.2004) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».