Особенности взаимоотношений центр-регионы на современном этапе

2.3. Особенности взаимоотношений центр-регионы на современном этапе

Государственное управление, как социальное управление вообще, - есть властная деятельность. Но власть может осуществляться в различных формах территориальной организации и с помощью различных механизмов: оно может выражаться в форме подчинения территориальных органов власти вышестоящим органам Центра, “жестко”, в командном, непосредственном распорядительстве, предписаниях, запретах, чиновничьей опеке и т.д. Или в “мягкой” форме путем нормативного регулирования, координации действий, содействии и оказании помощи в определенных направлениях деятельности и т.д. История России знала различные формы и методы государственного управления. Государственное управление, характерное для советского периода, во многом отторгается изменившимися условиями жизни общества. Что потребовало изменения, как в системе власти, так и в характере управления органами власти, перераспределение полномочий федерального Центра и субъектов Федерации. Изменение коснулось как государственных органов власти, так и не государственного управления.

Территориальное управление и организация территориальной власти отождествляется с управление в административных границах субъектов Федерации и отчасти местного самоуправления. Оно представляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации и местного самоуправления по руководству на данной территории всеми подведомственными им отраслями и сферами деятельности. Система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением субъектов Федерации. Территориальное управление органами власти осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых работают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть на разных уровнях работает “в системе”. То есть с определенной административной субординацией и последовательностью принятия решений, что позволяет осуществлять управленческие функции и проводить в жизнь принимаемые решения.

Взаимодействие между центральной властью и субъектами строится на основе разграничения полномочий. Принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конституции не исключает различий в предметах ведения, объеме и характере их конкретных полномочий. Вопреки декларированному в Конституции РФ равноправию субъектов, правовое регулирование управления из центра в различных субъектах шло различными путями на договорной основе. Фактически сохраняется неравноправие субъектов Федерации с точки зрения предметов ведения и полномочий. Передача полномочий осуществлялась в 90-х годах в форме заключения договоров.

Договорные формы наряду с Конституцией могут регламентировать отношения сторон, но если договоры не входят в противоречия с Конституцией. В конституциях и уставах субъектов выявлено тысячи несоответствий с Конституцией РФ, даже в таких вопросах как организация власти в регионах, касающихся подчинения всех правоохранительных и судебных органов Центру. В настоящее время они приводятся в соответствие.

Конституционное закрепление равноправия субъектов Федерации, устранило правовую асимметрию. А вот возможности реализации этих прав у разных субъектов остаются разными (экономическое положение, наличие природных ресурсов, географическое положение, научный потенциал и другие факторы). В сложных экономических условиях выровнять стартовые условия регионов нереально. В настоящее время фактический разрыв в социально-экономическом и финансовом положении регионов сохраняется. В связи с этим проблема России состоит в экономическом кризисе и неотлаженности новой системы. А также и в отсутствии у субъектов РФ инструментов для решения на своем уровне социально-экономических проблем регионов. Зачастую проявляется “мягкий сепаратизм” регионов, спровоцированный действиями федеративного Центра и невозможностью для субъектов самим решать проблемы регионов. Но с другой стороны “мягкому сепаратизму” способствуют узкие региональные интересы, толкающие руководителей на решения, нарушающие единое экономическое пространство (например, запреты на вывоз продукции). Но общество как система может существовать только при единстве, неразрывности политического, экономического и культурного пространства. Бывают случаи, когда часть общества (анклав) территориально отделена от центра (например, Калининградская область), но при этом сохраняется единство политического, экономического и культурного пространства. Такое положение очень усложняет социально-экономическое положение этой части общества, но не нарушает целостности государства. Единство политического, экономического и культурного пространства - залог целостности общества.

В силу российской специфики и в контексте развернувшихся ныне споров и дискуссий о перспективах сохранения целостности страны в число первоочередных выдвинулась проблема политико-территориального устройства. С избранием второго президента России был взят курс на укрепление государственной власти и “властной вертикали”. Появились новые властные институты (федеральные округа) или радикально видоизменились старые (например, Совет безопасности), которые еще только налаживают свои “технологические механизмы”. Первый год второго президента характеризуется, прежде всего, административной реформой, перестройкой парламентской системы, началом структурирования партийной системы, усилением роли президента в политической жизни.

Два примера. В свое время Борис Ельцин предоставил право главам исполнительной власти субъектов Федерации по должности стать членами Совета Федерации. Это не только противоречило конституционному принципу разделения властей, но и способствовало формированию своего рода 89 правовых режимов. Этот порядок формирования верхней палаты парламента был изменен федеральным законом, нициированным В. Путиным. Другим примером такого изменения является образование семи федеральных округов на основе федерального закона, также принятого по инициативе президента. В этих округах формируются новые межрегиональные федеральные органы, в том числе МВД, прокуратуры. Полномочные представители президента получили, в частности, право без согласования с главами исполнительной власти снимать руководителей правоохранительных органов этих субъектов в случае нарушения ими федеральных законов. В результате, хотя формально поправки в Конституцию РФ не вносились, политико-территориальноеное устройство не изменилось, но механизмы осуществления властных полномочий изменились. По сути дела, постепенно формируются новые федерально-административные центры управления.

Для реализации ряда функций президента РФ во взаимоотношениях с регионами создано Главное территориальное управление, которое решает конкретные задачи. Первая - это реализация мер по укреплению единой вертикали исполнительной власти. Для этого проработатывается правовой механизм взаимоотношений и взаимной ответственности между органами местного самоуправления, органами государственной власти всех уровней и президентом. Вторая задача связана с работой Государственного совета, созданного по указу президента. И третья - с деятельностью полномочных представителей в федеральных округах.

Административная реформа, проводимая В. Путиным – это попытка навести порядок и укрепить “вертикаль власти”. По мнению некоторых экспертов, губернаторы составляют исполнительную вертикаль, и все они должны быть членами президентской команды. Президент эту вертикаль возглавляет, и у него должно быть достаточно полномочий в отношениях с губернаторами. Заявляется, что “не важно, каких взглядов они (губернаторы) придерживаются, важно, какие они управленцы, насколько рационально распоряжаются финансами, развивают инвестиционные проектов”. Помимо своих полномочных представителей, президент координирует действия с главами регионов в Государственном Совете. Глава государства с 1 февраля получил законную возможность отстранять от должности губернаторов. Однако сделать он это может либо по представлению генпрокурора - в случае возбуждения против губернатора уголовного дела по обвинению в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, либо по решению суда - в случае издания губернатором нормативных актов, противоречащих федеральному законодательств.

3 апреля президент России выступил с ежегодным посланием к Федеральному собранию. Президент начал с подведения итогов прошлого года. По его словам, целью исполнительной власти в прошлом году было укрепление самой власти и государства. "Период расползания государства - позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в прошлом послании Федеральному собранию, остановлена", - подчеркнул Путин. Одним из наиболее важных решений прошлого года президент назвал создание федеральных округов. Он отметил большую работу полномочных представителей президента в приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным: уже четыре пятых актов, не соответствовавших федеральным, исправлены. Все это происходило, по словам президента, на фоне благоприятной экономической ситуации. Однако названные успехи, по мнению Владимира Путина, никак нельзя считать достаточными - сохраняются серьезные социальные и экономические риски. Достигнутая экономическая стабильность относительна. И президент поставил три очередные задачи в области укрепления государственности:

Четкое законодательное определение полномочий центра и субъектов федерации.

Наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов власти. Сейчас они слабы и зачастую не могут выполнять даже контрольные функции.

Наведение порядка в межбюджетных отношениях, законодательное утверждение новой практики распределения трансфертов. Особое внимание должно быть уделено формированию муниципальных бюджетов, решению проблем взаимоотношений на различных уровнях.