ИНТЕГРАЦИЯ ПРАВА

4. ИНТЕГРАЦИЯ ПРАВА

Развитие общественной жизни ставит задачу обеспе­чения единообразного правового регулирования. В феде­рациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации, при­нятия последними единообразных или унифицированных актов.

Своеобразным правовым итогом процессов интегра­ции в экономической и политической жизни становится расширение полномочий органов федерации. В странах общего права (США, Канада, Австралия) оно происхо­дит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными судами. В других федерациях — пре­имущественно посредством принятия новых конституций (например, Конституция Бразилии 1988 г.) либо путем внесения в тексты конституций поправок (Индия). В пре­делах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель или кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе конститу­ционных требований, часть из которых была изложена вы­ше. Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым приня­тие субъектами федераций законодательных актов, нару­шающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан.

Третья форма интеграции права — принятие субъ­ектами федераций единообразных или унифицированных законодательных актов. В США они разрабатываются Наци­ональной конференцией уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ, Канаде и Австралии — на конфе­ренциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверж­дение представительных органов субъектов федераций.

Развитие процессов правовой интеграции дает слож­ную, порой — противоречивую картину. Нередко оно отстает или отступает от движения процессов интеграции в экономи­ческой и политической жизни. Во многом это объясняется фактором "вторичности" права по отношению к экономиче­ским и политическим явлениям. Но не только этим. В федера­циях с их множественными правовыми системами право дает возможность закрепить не только "господствующую волю всего правящего класса", но и отдельных его группировок, от­стаивающих свои особые права и привилегии. Оно обеспечи­вает также возможность должного учета интересов различных субъектов федерации, народов и групп населения, населяю­щих союзное государство, способствуя .тем самым стабиль­ности государственной власти в целом.

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МЕЖДУ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

а) Понятие "предметы ведения федерации  и ее субъектов"

В юридической литературе и в законодательстве неко­торых зарубежных стран, когда речь идет о разграничении предметов ведения между федерацией и субъектами феде­рации, иногда говорится о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами.

Данная неточность приводит к отождествлению двух разных вопросов: вопроса о разграничении предметов ве­дения между федерацией и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов (представительный орган, органы управления, судебные органы), с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов федерации — с другой стороны.

Эти вопросы взаимосвязаны, ибо одним из факторов, обусловливающих как компетенцию федеральных орга­нов, так и компетенцию органов субъектов федерации, яв­ляются переданные в ведение федерации и ее субъектов предметы ведения. И в то же время эти вопросы совер­шенно разные. В чем же заключается различие между ни­ми?

Вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами — это вопрос об отношени­ях между федерацией и ее субъектами. Вопрос же о раз­граничении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъ­ектов федерации — это вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вто­рых, между отдельными видами органов субъектов феде­рации; в-третьих, между федеральными органами и органами субъектов федерации.

Таким образом, ясно, что, говоря о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, нельзя употреблять термин "компетенция" вместо терми­на "предметы ведения". Компетенция — это свойство, присущее лишь госу­дарственному органу. Государству же присуще другое свойство — суверенитет. Именно с этим свойством, прису­щим государству, связан вопрос о разграничении предме­тов ведения между федерацией и ее субъектами.

Компетенция государственного органа — это юриди­чески предоставленные ему права на решение определен­ного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, права, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно .

Предметы же ведения федерации и ее субъектов — это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.

Необходимо отметить, что от того, как разграничены по своему существу предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федератив­ное государственное устройство в жизни народа данного государства, то есть федеративное устройство или будет служить объективным экономическим, политическим, со­циальным, национальным, культурным потребностям об­щественного развития, или будет тормозить это развитие, играть отрицательную роль в общественно-политической жизни страны.

От того же, как решен вопрос о разграничении ком­петенции между отдельными видами федеральных орга­нов и отдельными видами органов субъектов федерации, зависит, в руках каких из этих органов будет сосредоточе­на государственная власть в федерации и в ее субъектах — в руках представительных органов или в руках бюрок­ратического аппарата.

Неправильное решение одного или другого из на­званных вопросов, а тем более если они оба будут решены неверно, неминуемо закладывает основу для будущего политического кризиса. Красноречивым примером этого положения может служить разразившийся несколько лет назад политиче­ский кризис в Югославии. Двумя главными причинами, породившими этот политический кризис, как отмечалось в печати, являются, во-первых, процесс децентрализации в федеративном устройстве Югославии, который привел к разрушению единого рынка в рамках федерации и отсюда к ряду негативных экономических последствий, таких, как инфляция, безработица, забастовки, эмиграция и т.д., и, во-вторых, усиление роли бюрократического аппарата на уровне республиканских, краевых и местных органов. В настоящее время этот кризис перерос в вооруженный кон­фликт.

На этом примере мы можем увидеть, какие отрицатель­ные последствия имеет неправильное решение вопроса о раз­граничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов, с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов федерации — с другой стороны.

Правильное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами со всех точек зрения: эконо­мической, политической, национальной и так далее — за­дача очень сложная. Говоря о сложности этой задачи, необходимо обра­тить внимание на следующее обстоятельство. Решение по существу всех вопросов, касающихся разграничения пред­метов ведения между федерацией и ее субъектами, не под силу только специалистам в области права. Определить, какие вопросы, исходя из их существа, должны находиться в ведении федерации, а какие — в ведении ее субъектов, например, в области экономики, финансов, экологии и так далее, могут лишь специалисты, занимающиеся этими проблемами профессионально. Роль юристов в решении этих вопросов должна заключаться главным образом в отыскании той удачной формулировки, которая исключа­ла бы возможность для федеральных органов вторгаться в предметы ведения, предоставленные субъектам федера­ции, а также возможность для органов субъектов федера­ции вторгаться в предметы ведения, предоставленные федерации.

б) Способы разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами

Анализ зарубежного законодательства с целью рас­крытия этих способов приводит к следующим выводам. В большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществля­ется в федеральной конституции. В некоторых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Например, со­гласно Конституционному закону о Чехословацкой феде­рации 1968 г., распределение предметов ведения между Чехословацкой Федеративной Республикой и обеими ре­спубликами — Чешской Республикой и Словацкой Респуб­ликой — в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации уста­навливалось обычным законом Федерального Собрания (пункт 2 статьи 27; статья 28).  Основной закон Федеративной Республики Германии предусматривает возможность перераспределения пред­метов ведения, принадлежащих исключительно федера­ции, путем издания обычного федерального закона (статья 71). Конституция США, наоборот, создает юриди­ческую возможность путем издания обычного закона Кон­гресса США расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации (раздел 8 статьи 1). И эта возможность на практике была использована не один раз. Таким образом, ясно, что стабильность в решении та­кого важного вопроса, каким является вопрос о разграни­чении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, может быть обеспечена лишь в случае, когда этот вопрос решается исчерпывающим образом в самой конституции.

В законодательстве зарубежных стран можно обнару­жить следующее разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами: во-первых, предметы веде­ния, которые находятся в исключительном ведении феде­рации; во-вторых, предметы ведения, которые находятся в исключительном ведении субъектов федерации; в-треть­их, предметы ведения, находящиеся в совместном ведении федерации и ее субъектов. Каковы способы регламентации этих трех видов предметов ведения? Предметы исключительного ведения федерации в большинстве зарубежных стран устанавливаются исчер­пывающим образом в тексте самой конституции.

Предметы же ведения субъектов федерации в разных странах устанавливаются разными способами. В одних го­сударствах предметы исключительного ведения субъектов федерации специально не перечисляются. Ими считают­ся все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации. Так, например, этот вопрос решен в США и Австрии. Федеральный Конституционный Закон Авст­рийской Республики гласит, что если какой-либо воп­рос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к ведению Федерации, то он относится к ве­дению земель (пункт 1 статьи 15).  

В Индии использован другой способ. Наряду с переч­нями, устанавливающими вопросы, находящиеся в исклю­чительном ведении федерации, а также в совместном ведении федерации и штатов, имеется перечень, в кото­ром полностью перечислены предметы ведения штатов. Он содержит 66 пунктов.

Кроме того, существует еще один способ регламен­тации данной категории предметов ведения, который ис­пользован в Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов. Он состоит в том, что, определяя предметы ведения штатов путем установления вопросов, входящих в исключительное ведение федерации, конституция помимо этого очерчивает круг вопросов, которые никоим образом не могут быть предметом ведения штатов. Так, штаты не могут: заключать союзы, договоры или вступать в коалицию с другими штатами или с ино­странными державами; чеканить монету, выпускать бу­мажные деньги, почтовые марки и гербовую бумагу; облагать пошлиной лиц или товары, пересекающие транзитом территорию штатов; запрещать или облагать прямо или косвенно пошлиной ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных товаров или ино­странных товаров; договариваться прямо либо косвенно с иностранными правительствами, иностранными корпора­циями либо с отдельными иностранцами о принятии обя­зательств, предусматривающих выплату в иностранной валюте, и так далее. Какими же способами разграничиваются вопросы, на­ходящиеся в совместном ведении федерации и ее субъек­тов? Анализ законодательства зарубежных стран позволяет сделать вывод, что таких способов три. Первый из них, который в свое время был использован в Чехословакии, заключается в следующем. В конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному веде­нию федерации и ее субъектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется круг про­блем, находящихся в исключительном ведении федерации. В сущности данный способ делит совместные предметы ве­дения на две точно очерченные категории: первая катего­рия — это предметы исключительного ведения федерации и вторая категория — это предметы ведения субъектов феде­рации.

Второй из способов состоит в перечислении вопро­сов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. Он использован в Кон­ституции Австрии.

Третий способ заключается в том, что по вопросам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъ­ектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том слу­чае, если по данному вопросу нет федерального закона.

ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ В ОТДЕЛЬНЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

а) Предметы ведения федерации

Согласно большинству конституций федеративных государств к исключительному ведению федерации отно­сятся:

*        внешние сношения (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*        оборона и руководство вооруженными силами (Авст­ралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*        установление границ и таможенное дело (Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*        денежное и валютное обращение и монетная монопо­лия (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэ­ла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*        установление единой системы мер и весов (Австра­лия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Ка­нада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*        федеральные финансы и налоги (Австралия, Авст­рия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*        деятельность почты, телеграфа, телефона (Австра­лия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Ка­нада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*        паспортное дело, эмиграция, иммиграция, въезд, вы­езд, поселение и пребывание иностранцев (Австралия, Ав­стрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, Швейцария, ФРГ);

*        федеральный железнодорожный, воздушный, водный транспорт и пути сообщения (Австралия, Австрия, Брази­лия, Венесуэла, Индия, Канада, США, Швейцария, ФРГ);

*        гражданское, уголовное, процессуальное, исправи­тельное, авторское, патентное, изобретательское право и охрана промышленной собственности (Австралия, Авст­рия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Швейцария, ФРГ);

*        учреждение федеральной системы правоохранитель­ных и судебных органов (Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, США, ФРГ);

*        поддержание общественного спокойствия и безопас­ности федерации (Австрия, Венесуэла, Индия, США, Швейцария, ФРГ);

*        объявление войны и заключение мира (Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);

*        банковская деятельность (Австралия, Австрия, Ар­гентина, Венесуэла, Индия, Канада, Швейцария);

*        государственная статистика (Австралия, Австрия, Бразилия, Венесуэла, Канада, ФРГ);

*        правовое положение лиц, находящихся на государст­венной службе (Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, ФРГ);

*        производство, приобретение, продажа, распростране­ние оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ (Австрия, Бразилия, Индия, Швейцария);

*        страхование (Австралия, Австрия, Бразилия, Индия, Канада, Швейцария);

*        принятие законов, необходимых для осуществления вышеперечисленных прав (Австралия, Аргентина, Мекси­ка, США).

Помимо указанных предметов ведения, отдельные кон­ституции передают в ведение федерации такие вопросы, как: разрешение и учреждение на национальной территории дру­гих религиозных орденов, кроме уже существующих (Арген­тина);

*        осуществление классификации теле- и радиопрограмм;

*        установление директив для городского развития, включая жи­лищное, санитарное и транспортное;

*        установление принципов и директив для национальной системы путешествий (Брази­лия);

*        паломничество в места, находящиеся вне пределов Ин­дии;

*        суды по опеке над недвижимым имуществом правителей индийских княжеств;

*        разрешение демонстрации кинофиль­мов (Индия).

 

 

Предметы совместного ведения федерации  и субъектов федерации

Согласно конституциям федеративных государств к совместному ведению федерации и ее субъектов отно­сятся: гражданское право, уголовное право, судоустройство и судопроизводство (Индия, ФРГ);  социальное обеспечение (Австрия, Бразилия, Индия, ФРГ); налоги (Австрия, Бразилия, Индия, Швейцария); земельное право (Австрия, Бразилия, Индия, ФРГ); трудовое право и защита прав рабочих и служащих (Австрия, Индия, Мексика, ФРГ); электроэнергетика (Австрия, Индия, ФРГ); промышленность, ремесла, кустарная промышлен­ность (Бразилия, Индия, ФРГ); торговля (Бразилия, Индия, ФРГ); банковское и биржевое дело (Бразилия, Индия, ФРГ); транспорт, за исключением федерального, и пути со­общения, кроме федеральных путей (Австрия, Индия, ФРГ); защита растений и животных (Австрия, Бразилия, Индия, ФРГ); образование (Австрия, Бразилия, Индия, ФРГ); культура, искусство, национальные памятники (Бра­зилия, Индия, ФРГ);  призрение бедных (Австрия, Бразилия, Индия); демографическая политика (Австрия, Индия); здравоохранение (Бразилия, Индия, ФРГ); охрана окружающей среды (Бразилия, Индия, ФРГ). Конституции зарубежных государств следующим об­разом определяют предметы совместного ведения феде­рации и ее субъектов.

Предметы ведения субъектов федерации

К исключительному ведению субъектов федерации, как правило, относятся: местное управление; местные работы и предприятия; регистрация, регулирование деятельности и ликвидация местных предприятий; местные налоги; учрежде­ние и замещение местных должностей; учреждение, содержа­ние и управление местными тюрьмами и исправительными заведениями, а также вопросы: общественного порядка, куль­туры, санитарии, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, пособий престарелым и инвали­дам, организация местной полиции, городского устройства и другие. Конституции зарубежных государств следующим образом определяют предметы исключительного ведения субъектов федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Федерация в зарубежных странах.-М.:Юрид. лит.,1993.-112с.

2. Современные зарубежные конституции. МЮИ, М., 1992 г.

3 Модели современного федерализма: сравнительный анализ. В.Е.Чиркин. (Государство и право 1994, N8-9.)

4 Налоговый федерализм и местные налоги. В.Пансков, Д.Игнатьев

 (Российский экономический журнал N 4, 1995год)

5 О проблемах реализации Федерального договора. Ю.М.Смирнова. 4с. (Государство и право N 12, 1993 год)

6 О форме федерации в России. В.Н.Синюков. (Государство и право N 5, 1993 год)

7. Опыт федерализма в третьем мире и Россия. Э.Лебедева. (Мировая экономика и международные отношения 1995, N2.)

8 Перспективы российского федерализма. В. СЕменов и др. (Российский экономический журнал N 4,5, 6, 1994 год)

9 Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов. Б.С.Эбзеев, Л.М.Карапетян (Государство и право N 3, 1995 год)

10 Становление российской модели федерализма. О.Богачева (Вопросы экономики N 8, 1995 год)

11 Государственное (конституционное) право Российской Федерации: Учебник. В.Г. Стрекозов, Ю.Д.Казанчев

12 Федерализм: проблемы формирования: Материалы постояннодействующего семинара/Под науч. ред. Ю.Р.Хайруллиной, А.Г.Большакова. - Казань: КГТУ, 1994.- 170с.  

14 Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации: Сб. аналит. обзоров и рекомендаций /Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ. - М., 1995.-294с.

15 Федеративный договор: Документы. Комментарий: Абдулатипов Р.Г. и др. - М. : Республика, 1994 год

16. Бюджетный федерализм. А.Д.Барский, Э.В. б/н199 01.07.1995 Детнева (ЭКО N 7, 1995 год)

17. Многообразие форм федерализма в США. А. Б.Ганликс. (Государство и право 1994, N6.)