Транспорт является центральным звеном при ликвидации чрезвы­чайных ситуаций и играет важную роль в обеспечении обороно­способности страны

8. Транспорт является центральным звеном при ликвидации чрезвы­чайных ситуаций и играет важную роль в обеспечении обороно­способности страны.

МЕТОДЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРАНСПОРТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Классификацию и характер методов регулирования транспортной деятельности можно представить схематично в виде рис.2.

Методы регулирования

автотранспортной деятельности процесса

Регулирую-щие рынок

Определяю-щие безопасность

Комплексные

Лицензирова-ние транс-портной деятельности

Правила дорожного движения

Ограничения

Правила перевозок грузов

Квоты и разрешения

Устав автомо-бильного транспорта

Привати-

зация

Национали-зация

Налоги

Тарифы

Штрафы

Оплата опера-ций, дотиро-вание

Кредиты

Нормативно-правовые

Экономические

Синтетические

Частные

Рис. 2. Методы регулирования транспортной деятельности

Как видно из рисунка, методы регулирования транспортной деятель­ности укрупненно можно подразделить на: нормативно-правовые; эконо­мические; комплексные.

Нормативно-правовые методы по области своего воздействия, своей направленности могут быть подразделены на определяющие без­опасность и регулирующие рынок транспортных услуг.

В числе нормативно-правовых актов, регулирующих безопасность автомобильного транспорта, можно отметить правила дорожного дви­жения, устав автомобильного транспорта, правила перевозок опасных грузов, стандарты по экологической безопасности и т.д.

К методам регулирования рынка транспортных услуг следует отнес­ти: лицензирование; квоты и разрешения (например, для международных перевозок); ограничения (числа компаний, размеров парка и др.).

Среди экономических методов можно выделить комплексные и част­ные. Комплексные методы предполагают изменение системы производ­ственных отношений, и в частности отношений собственности. Это нацио­нализация транспортных компаний либо их приватизация. Частные ме­тоды экономического регулирования транспортной деятельности осу­ществляются при неизменной системе производственных отношений. Это: налоги, тарифы, штрафные санкции, оплата дополнительных операций, кредитов, дотаций и т.д.

Синтетические методы регулирования автотранспортной деятель­ности представляют собой синтез нормативно-правовых и экономических мер, которые сложно разделить и обособить. Так, например, в Финляндии при лицензировании перевозок туристов автобусами, перед автотран­спортными фирмами ставится обязательство отработки определенного времени на городских маршрутах.

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ КАК МЕТОД РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКА ТРАНСПОРТНЫХ УСЛУГ

Основополагающая цель лицензирования объединяет две, по своей сути разные задачи:

1. Регулирование рынка транспортных услуг.

2. Обеспечение безопасности транспортной деятельности. Так, в по­ложении 1984 г. о грузовом транспорте (Великобритании) "Условия выдачи и оплаты лицензий на эксплуатацию" отмечается, что лицензиро­вание эксплуатирующих организаций и лиц является средством регулиро­вания (упорядочения) коммерческой эксплуатации грузовых транспортных средств. Оно представляет собой систему контроля качества, обеспечи­вающую следующие гарантии: транспортные средства эксплуатируются на законном основании, они содержатся в исправном состоянии, и эксплуати­руемый транспорт базируется в пунктах, где он причиняет наименьшие неудобства и беспокойство для окружающей зоны.

Двойственность задач лицензирования и их характер предопределяют неоднородный характер объектов (субъектов) лицензирования.

Лицензированию подлежит определенный вид деятельности. Авто­транспортная деятельность многопланова. Она включает в себя: автомо­бильные перевозки; техническое обслуживание и ремонт автомобилей (обеспечение хранения и заправка автомобилей топливом, смазочными материалами и т.д.).

Обеспечение безопасности автотранспортной деятельности предъяв­ляет определенные требования к лицам, занимающимся такой деятель­ностью, а также к используемым техническим средствам. Таким образом, объект (субъект) подлежащий лицензированию, имеет несколько эклектич­ный характер.

В настоящее время в различных странах не существует единого под­хода при определении объекта лицензирования по такому фактору, как принадлежность перевозок. Так, в ряде стран (Бельгия, США и др.) ли­цензированию подлежат только перевозки для "третьей" стороны, и не требуется лицензия при перевозке для собственных нужд. То же самое можно отнести к Германии.

Однако там лицензированию подлежат перевозки на расстояние бо­лее 75 км. В других же странах (например, Великобритании) таких огра­ничений нет. Так, в Великобритании обладателем лицензии должно быть лицо или организация, эксплуатирующая любые грузовые транспортные средства, использование которых связано с профессиональной или ком­мерческой деятельностью. Сюда не входят транспортные средства, исполь­зуемые для личной надобности (в частном порядке), однако формулировка "профессиональная или коммерческая деятельность" охватывает все виды коммерческой деятельности, профессии, деятельность ассоциаций, местных органов власти, легально существующих предприятий, пред­принимателей, фермеров и вообще всякие виды деятельности, направлен­ные на получение дохода.

Транспортная лицензия выдается, как правило, на каждое тран­спортное средство. Однако существуют определенные ограничения.

Например, в Бельгии наличие транспортной лицензии не требуется для осуществления перевозок для собственных нужд; перевозок за преде­лами общественных автомагистралей; перевозок транспортных средств. имеющих повреждения или подлежащих ремонту и др. - всего 16 наиме­нований.

В Великобритании к числу не подлежащих лицензированию тран­спортных средств относятся малые грузовые транспортные средства, транспортные средства полиции и пр. - всего 25 наименований.

В настоящее время практически во всех странах существует слож­ная дифференциация лицензий по различным признакам.

Так, в странах Бенилюкса существуют следующие виды лицензий:

"Р" - ограниченные перевозки (перевозки в радиусе 75 км); "V" - общая лицензия на перевозки внутри страны; "LТВ" - лицензия на перевозки в странах Бенилюкса; "LТS" -лицензия на перевозки в странах ЕС.

Для перевозок за пределами ЕС к лицензии "LТС", будет добавлена двусторонняя лицензия.

В Великобритании выдаются следующие типы лицензий:

ограниченная лицензия. Позволяет перевозить грузы только по своей надобности (на свой счет), будь то пределах Соединенного Коро­левства или за границей;

стандартная международная лицензия. Дает право на перевозки грузов, будь то на свой счет, по найму или за вознаграждение в Соединенном Королевстве, а также на рейсы "за свой счет" по обе стороны границы.

С целью регулирования отдельных, специфических видов перевозок иногда вводятся специальные лицензии. Например, в Бельгии для осущест­вления прибрежных перевозок требуется специальная лицензия.

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРАНСПОРТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Одним из первых мероприятий Министерства транспорта Российской Федерации по формированию системы регулирования транспортной дея­тельности на территории республик в условиях перехода к рынку стало соз­дание Российской транспортной инспекции (РТИ) - органа, призванного осуществлять лицензирование транспортных и сервисных предприятий, входящих в транспортно-дорожный комплекс республики, контролировать выполнение транспортного законодательства и требований, налагаемых выданными лицензиями, а также осуществлять ряд других функций, свя­занных с обеспечением нормального функционирования рынка транспорт­ных услуг.

РТИ является органом принципиально нового типа, деятельность кото­рою не имеет аналогов в отечественной практике управления транспортом.

Первоначальной задачей подразделений РТИ было лицензирование транспортной деятельности. При этом за процессом лицензирования не просматривались, да и не могли просматриваться основные функции орга­нов РТИ:

ограничение либо стимулирование притока транспорта в те или иные сектора регионального рынка транспортных услуг;

определение дополнительных льгот и формирование особых усло­вий для предприятий и предпринимателей, осуществляющих соци­ально значимые перевозки;

применение к транспортным предприятиям санкций при нарушении требования лицензирования и др.

Это предопределили следующие объективные причины:

Во-первых - отсутствие у государственных служащих и работников аппарата органов управления транспортом опыта регулирования деятель­ности транспортных предприятий вне системы прямого ведомственного или местного партийно-административного подчинения. Важную роль играет и отсутствие у работников самих транспортных предприятий при­вычки к существованию вневедомственного непрямого регулирования транспортной деятельности.

Во-вторых - отсутствие объективной базы данных для оценки теку­щего состояния транспортных рынков как в части оценки текущего состоя­ния транспортных рынков и оценки реального спроса на транспортные услуги, так и в части определения фактических провозных возможностей различных транспортных предприятий. Отсутствие также методов опера­тивной оценки состояния спроса и предложения на транспортном рынке.

В-третьих - слабое правовое обеспечение транспортно-коммерческой деятельности и несоответствие действующих транспортных правил и уста­вов изменяющимся экономическим условиям. В хозяйственном законода­тельстве нет сейчас полного набора актов, которые бы непосредственно определяли коммерческий статус транспортных предприятий в условиях формирования рынка. Кроме того, необходимо учитывать, что для отече­ственной хозяйственной практики традиционным является несоответствие между действующим законодательством и практической деятельностью транспортных предприятий и клиентуры. Предприятия ориентируются, прежде всего, не на законы, подзаконные и ведомственные акты, а на сло­жившуюся хозяйственную практику. Отсутствует и навык разрешения кон­фликтов между предприятиями "цивилизованными" юридическими право­выми средствами. Обращение в арбитраж или в суд рассматривается как чрезвычайное происшествие и сопровождается обычно обострением кон­фликта, приводящего впоследствии к нарушению или полному разрыву хо­зяйственных взаимоотношений между предприятиями.

В-четвертых - существование в регионах органов, которые так или иначе уже осуществляют практическое регулирование транспортной дея­тельности. В первую очередь, это транспортные подразделения местной администрации, а также, в известной степени, ТПО автомобильного тран­спорта общего пользования, которые, несмотря на свой объективно произ­водственный характер, тем не менее, всегда работали в контакте с местны­ми властями и стремились за счет имеющихся административных рычагов способствовать решению конкретных транспортных проблем региона. В некоторых регионах уже созданы или создаются новые органы транспорт­ной администрации (транспортные департаменты), особые структуры типа служб единого заказчика транспортных услуг. В ряде мест существуют межведомственные координационные органы, призванные способствовать нормальной работе транспорта.

По мере развития рыночной экономики в РФ и устранения вышепере­численных причин, тормозящих развитие системы государственного регу­лирования, функции и задачи РТИ значительно расширятся. При этом важнейшими из них будут следующие:

1. Разработка правил допуска новых предприятий к работе в различ­ных секторах рынка. В мировой практике подобные правила сводятся ино­гда лишь к простой регистрации. Однако чаще всего при подаче заявки на лицензии существует принципиальная возможность отказа, связанная с двумя основными причинами.

Первой причиной является существование таких секторов транспорт­ного рынка, где предложение и так уже превышает спрос. Поэтому появление там таких новых конкурирующих предприятий является нецелесооб­разным, и органы государственного регулирования должны ограничивать появление новых предприятий в данном секторе рынка. Подобная ситуация для отечественного автотранспортного рынка пока в целом нехарактерна, хотя отдельные виды перевозок с высокой конкуренцией уже существуют.

Другим возможным мотивом отказа предприятию или предпринима­телю в выдаче лицензии может быть его несоответствие определенным тре­бованиям (платежеспособность, репутация предпринимателя, его профес­сиональная пригодность, наличие необходимой технической базы и т.д.). Эти требования направлены, в конечном счете, на достижение главной цели регулирования транспортной деятельности: клиентура должна получать достаточное и квалифицированное транспортное обслуживание.

2. Непосредственное осуществление деятельности по допуску новых предприятий на различные сектора транспортного рынка или расширение прав действующих предприятий (лицензирование транспортной деятель­ности).

В настоящее время основным содержанием деятельности региональ­ных отделений РТИ является именно непосредственное лицензирование ав­товладельцев, и большинство практических вопросов, возникающих у со­трудников инспекций, касается техники лицензирования.

3. Контроль выполнения транспортными предприятиями требований, налагаемых на них выданной лицензией, и применение предусмотренных законодательством санкций в случае нарушения этих требований. В данном случае должно проверяться, прежде всего, соответствие деятельности пред­приятия тем требованиям, которые определены выданной ему лицензией.

На органы РТИ также возложены определенные контрольные функ­ции, причем задача эта является чрезвычайно важной и непростой. По-видимому, как и в большинстве развитых стран, контрольная деятельность РТИ должна осуществляться по трем основным направлениям:

- контроль на линии. В основном, это проверка наличия на автомо­биле лицензионной карточки и соответствия вида лицензии выполняемой в данный момент перевозке. Этот метод контроля невозможен без содействия органов ГАИ, что и предусмотрено положением о транспортной инспек­ции;

- контроль на предприятиях. Это могут быть как плановые, так и ра­зовые проверки предприятий-автовладельцев, цель которых - уточнить или подтвердить соответствие предприятия требованиям, налагаемым на него выданной лицензией. Данный контроль ни в коем случае не должен дубли­ровать контроль финансовых, санитарных и других контрольных органов, однако может осуществляться комплексно во взаимодействии с этими ор­ганами;

- проверка жалоб клиентуры или конкурирующих предприятий. За­рубежный опыт показывает, что этот канал получения информации о на­рушениях правил транспортного обслуживания является наиболее эффек­тивным. Несомненно, работа по "жалобам" станет одним из основных ви­дов деятельности органов РТИ, как только клиентура поймет, что тран­спортная инспекция стоит на страже ее интересов и в состоянии применить реальные санкции, а предприятия транспорта убедятся в возможностях РТИ по недопущению недобросовестной конкуренции и защите законных прав действующих перевозчиков.

4. Контроль ценообразования и применения тарифов. Данная функ­ция является одной из важнейших. К сожалению, нынешняя кризисная си­туация характеризуется общим ослаблением контроля за финансовой дис­циплиной, отсутствием четких инструкций по применению тарифов и вы­нужденным (вследствие роста цен на все ресурсы) повсеместным освобож­дением транспортных тарифов. Результатом является практически бесконтрольное ценообразование на транспорте, причем в ряде случаев увеличе­ние цен на транспортные услуги значительно превышает необходимую ве­личину.

Видимо, в перспективе будет создана новая тарифная система, сочетающая централизованный контроль за общим уровнем тарифов с доста­точной свободой формирования тарифов в конкретных регионах, на от­дельных видах перевозок, конкретными предприятиями.

5. Налоговое регулирование транспортной деятельности. Налоги, в отличие от тарифов, уровень которых важен и для клиентуры, и для тран­спортных предприятий, являются рычагом "однонаправленного" воздей­ствия и применяются для стимулирования выполнения определенных видов деятельности или же, напротив, для "ограждения" тех секторов рынка, где уровень конкуренции излишне высок.

Налоговая система Российской Федерации, как и система тарифов, находится в стадии формирования. Однако уже сейчас законодательство представляет региональным органам власти возможность определенного "маневра" с помощью местных налогов. Это означает, что региональные отделения РТИ в принципе получают возможность участия в подготовке решений об изменении местного налогообложения транспортных пред­приятий с учетом специфики их работы, важности для региона выполняе­мых перевозок и т.д.

6. Контроль и анализ транспортного обслуживания в различных сек­торах рынка. Эта задача является в настоящее время чрезвычайно важной для всей системы регулирования транспортной деятельности в Российской Федерации, а может быть и первоочередной. Дело в том, что отечественная транспортная статистика никогда не была ориентирована на анализ соотношения спроса и предложения на транспортном рынке и информировали. в основном, об объемных показателях работы транспорта. Между тем, для подготовки целенаправленных решений в области регулирования транспортной деятельности совершенно необходима достоверная информация о потребностях в транспортных услугах и степени их удовлетворения.

В получении данных о состоянии транспортного обслуживания на местах региональным отделениям РТИ будет принадлежать ведущая роль. При этом, помимо анализа официальной отчетности и статистики, тран­спортный инспектор должен иметь представление о состоянии транспортного обслуживания на важнейших секторах транспортного рынка своего региона, составляя точную картину на основе своего общения с транспортниками, клиентурой, представителями властей и т.д.

Новая система официальной отчетности транспортных предприятий, как и методика анализа соотношения спроса и предложения в различных секторах транспортного рынка, находятся еще в стадии разработки. Тем не менее, в практике работы отделений РТИ могут использоваться простей­шие методические приемы для анализа состояния транспортного рынка.

7. Финансирование отдельных проектов в области транспорта, имеющих общегосударственное значение, а также оказание государственной помо­щи различным предприятиям в обеспечении такого финансирования.

Практика развитых стран показывает, что финансовые ресурсы, не­обходимые для обустройства транспортных систем (дорог, терминалов, ав­товокзалов и т.д.) не всегда оказываются доступными даже для крупных тран­спортных предприятий. В России сегодня из-за резкого падения финансовых возможностей предприятий эта проблема стоит чрезвычайно остро.

Разумеется, региональные отделения РТИ не обладают ресурсами для финансирования развития транспортных систем. Однако в тех ситуациях, когда при обсуждении местного бюджета решается вопрос о размерах и структуре ассигнований на развитие регионального транспорта (строительство автовокзала, улучшение дорог и мостов и т.д.), транспорт­ной инспекции должна быть предоставлена возможность дать свое обосно­вание по поводу того, какие объекты с учетом сложившейся транспортной ситуации должны финансироваться в первую очередь.

8. Покрытие текущих убытков транспортных предприятий, повыше­ние рентабельности которых за счет самоокупаемости является по тем или иным соображениям невозможным (дотации транспортным предприятиям).

Чаше всего объектами дотации являются системы городского пасса­жирского транспорта, рентабельность которого не может быть обеспечена при разумном уровне цен. В развитых странах соответствующая дотация предусматривается как на уровне государственного бюджета, так и на уровне местных бюджетов. Величина соответствующих ассигнований со­гласовывается центральными и региональными властями.

Роль отделения транспортной инспекции в данном случае та же, что и в решении вопросов о финансировании развития транспорта.

9. Разработка и контроль выполнения экологических стандартов. Данная функция государственного регулирования приобрела особую акту­альность в последние годы, когда общепризнанной стала значительная роль транспорта в загрязнении окружающей среды (считается, что на его долю приходится более трети всех загрязнений).

Задача региональных отделений РТИ при осуществлении данной функции заключается в контроле за экологическим состоянием транспорт­ных предприятий.