Рассмотрение и принятие законов депутатами Государственной Думы

3.1 Рассмотрение и принятие законов депутатами Государственной Думы

Юридическая сила принимаемых Федеральным Собранием законов неодинакова. Первое место в иерархии законов занимают законы РФ о поправках к Конституции РФ. Они имеют такую же юридическую силу, что и сама Конституция РФ. На втором месте стоят Федеральные Конституционные законы, которые принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, и не могут ей противоречить. Третье место отводится Федеральным законам, принимаемым по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к предметам исключительного ведения РФ и к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Федеральные законы не могут противоречить Федеральным Конституционным законам.

Конституция РФ в силу Федеративного характера государственного устройства России закрепляет принцип верховенства Федерального закона по отношению к законам субъектов Федерации. Так, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не могут противоречить Федеральному закону, принятому по предметам ведения Российской Федерации и по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между Федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует Федеральный закон. В тоже время Конституция РФ гарантирует верховенство закона субъекта Федерации, принятого по вопросам, не отнесенным к исключительному ведению Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Государственная Дума и Совет Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ, принимают постановления.

Законодательная деятельность в Государственной Думе представляет собой совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий, посредством которых осуществляется принятие законов.

Законодательная деятельность в Государственной Думе состоит из следующих основных стадий:

1)  законодательная инициатива;

2)  предварительное рассмотрение законопроекта в комитетах;

3)  рассмотрение законопроекта и принятие закона Государственной Думой;

4)  передача принятых или одобренных законов в Совета Федерации.

Наряду с основными стадиями в законодательной деятельности Государственной Думы могут присутствовать и дополнительные, так называемые факультативные стадии. К ним относятся:

¨  преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов:

¨  повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ[23].

Первая стадия законодательной деятельности Государственной Думы - законодательная инициатива - представляет собой внесение законопроекта в Государственную Думу субъектами, имеющими на это право.

Согласно ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают:

¨  Президент РФ;

¨  Совет Федерации;

¨  члены Совета Федерации;

¨  депутаты Государственной Думы;

¨  Правительство РФ;

¨  законодательные (представительные) органы субъектов РФ;

¨  Конституционный Суд РФ по вопросам своего ведения;

¨  Верховный Суд РФ по вопросам своего ведения;

¨  Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам своего ведения.

Субъекты, не наделенные Конституцией РФ правом законодательной инициативы (граждане, общественные объединения, государственные органы), могут вносить законопроекты через субъектов права законодательной инициативы, указанных в Конституции РФ.

Статья 95 Регламента Государственной Думы предусматривает и другие формы реализации права законодательной инициативы, которые могут осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

¨  проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

¨  законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства СССР;

¨  поправок к законопроектам[24].

Необходимым условием внесения законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы является представление:

¨  пояснительной записки к законопроекту, содержащей предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

¨  текста законопроекта, с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

¨  перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, изменению, принятию в связи с принятием данного закона;

¨  финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

¨  заключения Правительства РФ в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ[25].

После надлежащего оформления законопроекта субъектом права законодательной инициативы и направления его в Государственную Думу, документ поступает в Аппарат Государственной Думы, где производится его регистрация. При регистрации на каждый законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Государственную Думу, о прохождении законопроекта в Государственной Думе, об одобрении Государственной Думой Федерального Конституционного закона или о принятии федерального закона и рассмотрении указанных законов Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Затем секретариат Председателя Государственной Думы готовит проект поручения, который подписывает Председатель Государственной Думы. С указанным поручением законопроект направляется в комитет, который ведет работу по подготовке законопроекта к рассмотрению в Совете Государственной Думы. В комитете законопроект первоначально рассматривается на предмет правильности оформления и наличия всех необходимых сопроводительных документов[26].

Совет по предложению комитета определяет, этот ли или какой-либо другой комитет является ответственным исполнителем, могут определяться и соисполнители. В последнем случае основную работу проводит ответственный комитет, а другие готовят свое мнение в форме заключения комитета. Совет направляет законопроект депутатам, Правительству Российской Федерации и Президенту Российской Федерации.

В ответственном комитете председатель передает документ депутату (или депутатам) - члену комитета, который занимается данной проблематикой (в соответствии с распределением обязанностей внутри комитета между депутатами), а также специалисту (специалистам) аппарата данного комитета. В тех случаях, когда документ объемный либо представляет большую общественную значимость, создаётся рабочая группа из депутатов, специалистов аппарата соответствующего комитета, ученых, специалистов федеральных органов исполнительной власти и т.п. Решение о создании рабочей группы и о ее составе принимается на заседании комитета.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто и может освещаться в средствах массовой информации.

Срок работы над проектом закона зависит от разных причин. Конечно же, влияет качество подготовки внесенного проекта, объем текста, серьезное влияние оказывает политическая составляющая документа. Наряду с этими факторами существует зависимость срока прохождения законопроекта по инстанциям от профессионализма депутата, который несет ответственность за данный документ, его знания предмета проекта, регламента, а также умения убедить других парламентариев в необходимости принятия данного документа. Вместе с тем на практике предельные сроки работы над законопроектом устанавливаются не более 30 дней. Что касается законодательных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, установленным ст. 72 Конституции Российской Федерации, Регламент указывает на то, что Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до рассмотрения законопроектов на заседании Государственной Думы направляет их в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний (п. 2 ст. 109 Регламента).

В истории работы Государственной Думы были случаи, когда внесенный законопроект проходил инстанции Государственной Думы по несколько лет. Так, проект Федерального закона «Об адвокатуре» «ходил» по Государственной Думе шесть лет (внесен Президентом Российской Федерации в начале 1996 г.). Вместе с тем были и другие ситуации, когда от внесения законопроекта до принятия законодательного акта проходила неделя (например, Федеральный конституционный закон «О государственном гербе Российской Федерации»).

После того, как депутат, курирующий законопроект, либо рабочая группа посчитает, что документ можно выносить на первое чтение, законопроект направляется комитетом на заключение в Правовое управление Аппарата Государственной Думы, где документ подвергается юридической экспертизе, соответствующее заключение представляется комитету, затем рассматривается на заседании комитета и принимается одно из трех решении[27]:

·  Документ рекомендуется комитетом для принятия Государственной Думой в первом чтении, часто с замечаниями.

·  Документ рекомендуется комитетом для отклонения Государственной Думой.

·  Комитет рекомендует депутату или рабочей группе доработать проект заключения по проекту и представить на рассмотрение комитета.

После этого комитет направляет все документы по законопроекту, включая заключение комитета, если были соисполнители, то и их заключения, в Совет Государственной Думы для включения в повестку дня на конкретную дату и рассмотрения в первом чтении на заседании Государственной Думы (как правило, это одно из ближайших заседаний).

Цели первого чтения состоят в следующем. На этой стадии законодательного процесса предложенный законопроект проходит самую «грубую» и детальную чистку, решается вопрос о том, возможно ли дальнейшее рассмотрение предложенного проекта. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении первым докладывает представитель субъекта права законодательной инициативы, если же в качестве субъекта выступает депутат Государственной Думы, то, как правило, докладывает он сам. В качестве содокладчика выступает представитель комитета, который курировал данный проект. В тех случаях, когда субъектом права законодательной инициативы является депутат, и он работает в комитете, который несет ответственность за данный документ, то возможен один совместный доклад и от субъекта права законодательной инициативы, и от комитета.

После выступлений докладчиков им задают вопросы, и соответственно после ответов депутаты имеют право выступить по теме рассматриваемого законопроекта. Затем слово предоставляется представителю Правительства Российской Федерации, представителю Президента и заключительное слово - докладчикам. В итоге дискуссии председательствующий на заседании ставит законопроект на голосование. При этом предлагается принять законопроект не в смысле агитации - этого делать председательствующий не вправе, - а говорится: «Кто за то, чтобы принять данный законопроект?» Дело в том, что на пульте у каждого депутата есть кнопки «за», «против», «воздержался», поэтому постановка вопроса именно такая.

Если законопроект является проектом федерального закона, то для его принятия требуется простое большинство от общего числа депутатов, т.е. не менее 226 голосов, если же документ является проектом федерального конституционного закона, то необходимо так называемое конституционное большинство - две трети от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. не менее 300 голосов[28].

Законопроект, принятый в первом чтении, дорабатывается в комитете, его представляющем. Субъекты права законодательной инициативы вправе вносить поправки к законопроекту. При этом срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации - менее 30 дней (п. 5 ст. 119 Регламента). Поправки вносятся в форме изменений и дополнений статей документа либо изменения их редакции. Авторы поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в комитете. В случае признания комитетом поправок противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам указанный комитет сообщает об этом авторам поправок.

На основании п. 3 ст. 132 Регламента сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рассмотрению на заседании комитета, о времени заседания которого уведомляются субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель, а также субъекты права законодательной инициативы, внесшие поправки к рассматриваемому законопроекту, либо их представители. Комитет может согласиться с поправками и включить их в текст представляемого законопроекта. В таком случае комитет рекомендует Государственной Думе принять таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для принятия.

После обсуждения на заседании комитета и принятия решения о возможности рассмотрения законопроекта во втором чтении проект направляется в Правовое управление Аппарата Государственной Думы, которое осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

После этого комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы пакет документов, перечень которых указан в ст. 122 Регламента, а именно:

·  проект постановления Государственной Думы по законопроекту;

·  таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;

·  таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;

·  таблица поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений (если таковые есть);

·  текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении);

·  заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.

Соответственно Совет Государственной Думы принимает решения о включении законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, о направлении законопроекта Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Государственной Думы и определяет докладчика по законопроекту представителя ответственного комитета.

Статья 123 Регламента достаточно подробно регулирует процедуру рассмотрения законопроекта во втором чтении. На этой стадии законодательного процесса предлагаются и рассматриваются поправки, замечания к законопроекту, проводятся лингвистические экспертизы текста закона.

В начале рассмотрения во втором чтении законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения проекта в комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения.

Если у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы имеются возражения против внесения в текст законопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых комитетом для внесения в текст законопроекта, против которых не имеется возражений субъектов права законодательной инициативы, а затем - о принятии отдельно каждой поправки, по которой имеются возражения. Автор поправки, представитель комитета, а также депутат Государственной Думы или представитель иного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои позиции. После этого на голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки.

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов Государственной Думы, представителей иных субъектов права законодательной инициативы возражения против рекомендаций ответственного комитета. Если возражений нет, то все поправки, рекомендованные для отклонения, ставятся на голосование для отклонения, а если возражения есть - соответствующие поправки выносятся на отдельное обсуждение и голосование. Автор поправки и председатель ответственного комитета могут обосновать свои позиции.

В тех случаях, когда есть третья таблица - таблица поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решения, председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой такой поправки. Автор поправки может обосновать свою позицию.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

Законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения Совета Государственной Думы. В случае включения в указанный календарь Государственная Дума принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Голосование по вопросу о принятии закона в целом, т.е. сразу же и в третьем чтении, в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены.

Третье чтение - заключительная стадия прохождения законопроекта в Государственной Думе. На данной стадии не предлагается внесение изменений и дополнений в текст документа. Третье чтение необходимо для того, чтобы ответственный комитет с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы устранил возможные внутренние противоречия, увязал статьи друг с другом, отредактировал текст и вынес его на голосование в окончательном виде - в виде закона. По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае, если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, депутатам Государственной Думы.

Специфика третьего чтения заключается в том, что на этой стадии не допускается обсуждение отдельных глав и статей проекта. Представитель ответственного комитета докладывает о проделанной работе после принятия законопроекта во втором чтении. По законопроекту вправе выступить представители Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации. Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит.

В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Затем принятые или одобренные законы в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации. К законам прилагаются соответствующие постановления Государственной Думы, стенограммы заседаний Государственной Думы, заключение Правительства Российской Федерации, а также другие необходимые материалы.