Субъекты права законодательной инициативы

1.3 Субъекты права законодательной инициативы

Право законодательной инициативы - это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению.

Поскольку законодательный орган не должен, да и не может рассматривать в качестве законопроектов предложения о совершенствовании законодательства, поступающие от любых лиц. Конституция, опираясь на имеющуюся практику, четко определила круг субъектов, которые наделяются законодательной инициативой. Лишь они могут официально вносить законопроекты на рассмотрение законодательного органа. Государственные и общественные органы, не обладающие правом законодательной инициативы, а также отдельные граждане имеют возможность вносить свои инициативные законопроекты только через субъектов, наделенных этим правом.'

Российская Конституция содержит достаточно широкий перечень лиц, которые вправе вносить проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания. Конституция Российской Федерации называет такое внесение законодательной инициативой. В соответствии с п. 1 ст. 104 Основного Закона право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Если произвести арифметическое действие в виде сложения всех указанных в данной норме субъектов, то получается, что в нашем государстве существует 723 субъекта права законодательной инициативы.

Статус перечисленных выше субъектов права законодательной инициативы выглядит следующим образом.

Особая роль Президента Российской Федерации как субъекта права законодательной инициативы обусловлена следующими обстоятельствами. Президент является главой Российского государства; он определяет основные направления внутренней и внешней политики; принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Для успешного осуществления названных и многих других сложных задач и функций необходимы стабильные, эффективные и одновременно динамичные законы, регулирующие отношения в правоохранительной сфере, в различных областях социально-экономической жизни, внешнеполитической деятельности, государственного строительства и управления[13].

Поскольку в орбиту интересов и полномочий Президента входят названные и многие другие вопросы, постольку он, руководствуясь Конституцией, назревшими и конкретными потребностями законодательного регулирования в соответствующих сферах и областях, вносит на рассмотрение Государственной Думы проекты законов по указанным вопросам. В качестве субъекта права законодательной инициативы, а также в дальнейших, особенно завершающих стадиях законодательного процесса, Президент принимает самое активное участие в законодательной деятельности Федерального Собрания.

Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы как субъекты права законодательной инициативы. Предоставление Совету Федерации такого права вполне понятно, поскольку эта палата - составная часть представительного и законодательного органа Российской Федерации - Федерального Собрания. Вследствие этого Совет Федерации, несмотря на свою специфическую роль - выражать интересы субъектов Российской Федерации - не сможет выполнять свои многообразные и сложные функции без активного участия в законодательном процессе. Причем, рассматривая законы, принятые Государственной Думой, одобряя или отклоняя их, Совет Федерации в значительной мере выступает в качестве верхней палаты (по терминологии конституционного права зарубежных стран).

Правительство Российской Федерации как субъект права законодательной инициативы. Правительство, согласно Конституции, осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации, поэтому оно призвано знать лучше и глубже других органов характер конкретных процессов и ход реформ, вносить свои программы, предложения, проекты законодательного регулирования.

Федеральные судебные органы - Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд - как субъекты права законодательной инициативы. Предоставление данного права перечисленным судебным органам объясняется:

1.  местом и ролью в государственной системе в целом и в судебной системе в частности;

2.  их функциональным предназначением, в том числе осуществлять правосудие и контролировать ход и процесс применения действующего законодательства.

Каждый из названных судебных органов призван стоять на страже законности, укреплять правопорядок, выявлять пробелы и недостатки в практике применения принятых законов. Неоценима роль этих органов в выработке предложений по совершенствованию законодательного регулирования в конкретных сферах и областях развития экономики, социальной инфраструктуры.

Представляется значимым, кроме того и то, что политический и - что гораздо важней - профессиональный вес каждого субъекта данного права отнюдь не равнозначен. Достаточно сравнить Правительство Российской Федерации и депутата Государственной Думы или Конституционный Суд Российской Федерации и законодательный (представительный) орган субъектов Российской Федерации.

Отмеченная неравнозначность зачастую приводит к внесению не проработанных законопроектов, утяжелению плана законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации. Более того, данное положение не дает государству выстраивать четкое, логичное и системное правовое поле.

Очевидно, что при подготовке поправок к действующей либо при создании новой Конституции Российской Федерации следует существенно, на порядок сократить количество субъектов права законодательной инициативы.

В практике работы Государственной Думы периодически возникают дискуссии о том, что делать с законопроектом, если депутат, использовавший свое право законодательной инициативы, не переизбирался на новый срок, а проект кроме стадии внесения никаких иных стадий законотворческого процесса не прошел. По данному вопросу применительно к депутатам второго созыва по решению Совета Государственной Думы комитеты Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, по законодательству и государственному строительству разъяснили, что согласно ч. 1 ст. 107 Регламента Государственной Думы законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы.

Достаточно часто право законодательной инициативы реализуется совместно несколькими субъектами (как правило, несколькими депутатами). Крайне редко совместная реализация осуществляется другими субъектами (например, Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в форме совместного постановления Пленума).

Вместе с тем следует отметить крайне малую вероятность совместной реализации права законодательной инициативы субъектов, решения которых вырабатываются коллегиально (например. Правительством Российской Федерации) и единолично(например, депутатами Государственной Думы), в силу различных подходов и процедур по выработке и принятию решений.

Иногда в документах, сопровождающих законодательную инициативу, в качестве субъекта такого права указывается комитет, что, конечно же, не, соответствует ни Регламенту, ни тем более Конституции Российской Федерации. В данных случаях субъектами являются депутаты - члены указанного комитета.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

·  проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее законопроект);

·  законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

·  поправок к законопроектам (ст. 104 Регламента). Регламент Государственной Думы содержит исчерпывающий перечень документов, прилагаемых к вносимым законопроектам[14]. Согласно п. 1 ст. 105 Регламента при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

a)  пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

b)  текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

c)  перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

d)  финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

e)  заключение Правительства Российской Федерации.

При этом п. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации указывает на то, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации, т.е. в таких случаях без заключения законопроект не считается внесенным и в лучшем случае возвращается субъекту законодательной инициативы либо остается без движения в Государственной Думе. Если все-таки проект проходит все парламентские процедуры, то он может быть возвращен Президентом Российской Федерации как рассмотренный с нарушением требований, установленных Конституцией Российской Федерации.

В практике работы Совета Государственной Думы периодически встречаются законопроекты, вызывающие дискуссии о том, нужны ли финансово-экономическое обоснование и заключение правительства или нет.

Особенно часто подобные споры возникают, когда субъект права законодательной инициативы является единоличным депутатом Государственной Думы либо членом Совета Федерации. Чаще других дискутируются так называемые пограничные случаи.

Например, депутатом Государственной Думы Ю.А. Рыбаковым был представлен проект Федерального закона «Об альтернативной службе». По его мнению, подтвержденному решением рабочей группы, в случае принятия закон не потребует расходов за счет федерального бюджета. Однако Представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе и Представитель Правительства Российской Федерации с этим не согласились и заявили о необходимости внесения данного законопроекта только вместе с заключением Правительства Российской Федерации.

Как правило, в таких случаях окончательное решение о рассмотрении законопроекта принимает Совет Государственной Думы. Теоретически решение может быть изменено на заседании Государственной Думы, однако пока таких случаев не было.

Отдельно следует сказать о тех субъектах права законодательной инициативы, которые вправе принимать решение только на коллегиальной основе. Речь идет о Совете Федерации, Правительстве Российской Федерации, законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации, а также о Конституционном Суде Российской Федерации, Верховном Суде Российской Федерации и Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации. Данные субъекты при реализации права законодательной инициативы наряду с вышеназванными документами должны представить решение соответствующего коллегиального органа (постановление Правительства Российской Федерации, постановление Совета Федерации и т.д.) с указанием своего представителя в Государственной Думе по данному законопроекту (см. п. 2 ст. 105 Регламента). Примером тому служит постановление Законодательного Собрания Республики Карелия от 18 октября 2000 г. № 3-ФЗ «О проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнения в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации»[15].

Следует отметить, что в России сложилось предубеждение, повторяемое и в печати, и в официальных документах, что подготовка и принятие законов - прерогатива парламента, и даже не всего парламента, а его нижней палаты - Государственной Думы. Да ничего подобного!

Законодательная инициатива - это важнейшая функция Правительства, форма руководства обществом, средство реализации правительственной экономической и социальной программы. А наше Правительство перекладывает всю ответственность за подготовку законов на парламент.

Действующая российская Конституция лишила права законодательной инициативы Генерального прокурора, руководящие органы всероссийских общественных организаций, не предусмотрела права законодательной инициативы для основных участников законодательного процесса - комитетов и комиссий парламента, но сохранила право законодательной инициативы индивидуального депутата. Отметим, однако, что некоторые наиболее важные инициативы - об отрешении Президента от должности, о вотуме недоверия Правительству, о поправках и пересмотре Конституции могут быть внесены лишь группой депутатов. Широкое использование депутатами права индивидуальной законодательной инициативы привело к тому, что парламент оказался буквально затоплен морем депутатских проектов, многие из которых в достаточной степени не проработаны и носят популистский характер. Эти проекты огромными кипами вносятся на Совет Думы, рассылаются в комитеты, в субъекты Российской Федерации. В этом бумажном ворохе тонут действительно серьезные законопроекты, необходимые для становления современной правовой системы.

Другой важный аспект "производственного процесса" - планирование. Разумеется, у Государственной Думы есть план законопроектных работ, но при ближайшем рассмотрении выясняется, что этот план составлен из предложений комитетов, депутатов, других субъектов законодательной инициативы. Какой-либо концепции развития законодательства за ним не стоит[16].

В настоящее время российское законодательство развивается в известной мере ощупью, методом проб и ошибок, а также за счет механического копирования западных образцов (наиболее яркие примеры - Закон о разделе продукции и Закон о рынке ценных бумаг). Ясно, что движение по этому пути имеет свои пределы и рано или поздно встанет вопрос: какую все же правовую систему мы хотим у себя иметь? Понимая необходимость и важность этой задачи, Правовое управление совместно с рядом комитетов Государственной Думы создало несколько экспертных советов по отраслям законодательства. Предполагалось, что эти экспертные советы должны заняться разработкой концепции развития соответствующей отрасли законодательства и экспертной оценкой вносимых законодательных инициатив.

Главный недостаток в работе российской законодательной машины на сегодняшний день заключается в том, что она довольно часто переходит на работу в режиме "штурма". Особенно остро это ощущается в конце сессии, когда комитеты "подчищают закрома" и законопроекты пачками, по два-три десятка в день. Разумеется, что говорить о качестве здесь не приходится. "Скоростное" законотворчество не позволяет глубоко осмыслить проблему, провести весь цикл необходимых правовых экспертиз, проработать закон с участием ученых и специалистов.

Законодательная машина, как и любая машина, должна иметь не только мотор, но и тормоза. О моторе было рассказано, теперь несколько слов о тормозах. В качестве тормозов законодательного процесса выступает необходимость одобрения закона верхней палатой. Советом Федерации, и возможность "вето" Президента. Положение дел здесь таково. В 1996 году Государственной Думой было рассмотрено 256 законопроектов. Из них Совет Федерации отклонил 67. Президент Российской Федерации наложил "вето" еще на 53 закона, принятых Госдумой и одобренных Советом Федерации. Если учесть, что из числа принятых законов 63 - это законы о ратификации, на которых "вето" накладывается исключительно редко, то получается, что почти каждый третий закон из числа принятых Государственной Думой отклонялся Советом Федерации, и практически каждый третий закон из числа принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации отклонялся Президентом Российской Федерации. Однако и новая Государственная Дума пятого созыва включила в проект законодательной деятельности в весенней сессии около 300 законопроектов.

В этой связи позволим обратить внимание на два обстоятельства: во-первых, на то, что Президент Российской Федерации работает фактически как третья палата парламента, и "вето" Президента из исключительного политического события превратилось в рабочий момент законотворческого процесса. И, во-вторых, на небывало высокий процент работы "на корзину". В чем причины такого положения дел? Проблема многократно обсуждалась на различных уровнях и в Госдуме, и в Совете Федерации. Моя позиция по данному вопросу сводится к следующему:

1.  Проблема, на мой взгляд, будет немедленно решена, как только Правительство станет не критиком и тормозом, а главным "мотором" законодательного процесса. В этом случае оно будет озабочено, прежде всего, не тем, как бы затормозить "чрезмерно бурную", по его мнению, законодательную активность депутатов, а тем, чтобы как можно успешнее провести через парламент собственные законодательные инициативы.

2.  Из числа отвергнутых законодательных инициатив по очень грубой приблизительной оценке 50 процентов - это действительно "технический брак", результат спешки и пренебрежения элементарными правилами юридической техники. Процент технического брака может быть существенно сокращен за счет более качественной работы комитетов, служб парламента, сотрудничества правовых управлений Государственной Думы, Совета Федерации и Администрации Президента.

3.  Вторая половина законодательного брака - политический брак, результат того, что по законопроекту не было достигнуто согласие ведущих политических сил. Разумеется, разграничение между "техническим" и "политическим" браком достаточно относительно.

И, наконец, последнее, о чем хотелось бы сказать, характеризуя российскую законодательную машину - авторском надзоре и "послепродажном сервисе". Принятие закона - это последняя стадия законодательного процесса, но начальная стадия реализации закона. Какова судьба нашего "детища", которое мы общими усилиями "выкатываем за ворота"? Что с ним после этого происходит? Доходит ли информация до исполнителей? Как она воспринимается? Довольны ли "заказчики" принятым законом или ругают его, на чем свет стоит? Какова материальная база для реализации принятого закона, выделены ли для этого необходимые ресурсы? Принят ли пакет необходимых подзаконных актов, обеспечивающих практическую реализацию закона? Отменены ли противоречащие ему нормативные правовые акты? И, наконец, каковы реальные результаты реализации принятого закона: достигнута ли запланированная (как правило, очень важная и благородная) цель или закон не принес никакой пользы, или даже, паче чаяния, причинил вред?

У законодателей часто не хватает времени и сил, чтобы поинтересоваться всеми этими вопросами, а без ответа на них невозможно оценить реальное значение принятого закона, его социально-правовой эффект.

Сегодня ведется подготовка новой редакции Регламента Госдумы, которая во многом учитывает обозначенные мной проблемы и содержит подходы к их решению. Постепенно отлаживается рабочая коммуникация подразделений аппарата Государственной Думы в процессе законотворчества. В Государственной Думе создана компьютерная сеть, которая позволяет автоматизировать многие производственные процессы, осуществлять их в электронной форме. В перспективе - создание единой компьютерной сети для всех федеральных органов государственной власти. Большие надежды мы связываем с созданием базы данных по сравнительному правоведению, которая позволит шире и главное более осмысленно использовать зарубежный опыт, опираться в национальном законотворчестве на нормы и стандарты Совета Европы. Правовое управление выступает, и всегда выступало за открытость, "прозрачность" законодательного процесса, его серьезную научную обоснованность и эффективность по конечным целям.

Глава 2. Порядок формирования и полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ