Отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления

2. Отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления

Отзыв выборного лица избирателями — это досрочное прекращение полномочий депутата или должностного лица органов государственной и муниципальной власти в форме прямого волеизъявления избирателей соответствующего избирательного округа. В современных демократиях институт отзыва — достаточно редкое явление. В настоящее время он предусмотрен в законодательстве Китая, более трети штатов США (в некоторых из них возможен отзыв любого выборного лица), в Японии — на уровне местного самоуправления. [2]

В России институт отзыва выборного лица был введен в 1917 г. декретом ВЦИК «О праве отзыва депутатов».

В законодательстве, регулирующем избирательный процесс на федеральном уровне, понятие «отзыв депутата» не применяется. В субъектах РФ были приняты законы и нормативные правовые акты органов местного самоуправления, в которых устанавливаются процедуры и основания отзыва избирателями депутатов. Регулирование института отзыва депутата отнесено к полномочиям муниципальных образований. В законах субъектов РФ содержатся существенные различия в регулировании этого института. В частности, по-разному в региональном законодательстве решены такие принципиальные вопросы, как установление критериев, которые могут явиться основанием для инициирования процедуры отзыва; необходимое число голосов избирателей; порядок инициирования отзыва и порядок проведения голосования. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003 № 131-ФЗ (далее ФЗ № 131-ФЗ) положений об ответственности перед населением органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения не содержится, но институт голосования по отзыву в нём предусматривается как обязательный институт непосредственной демократии на местном уровне. Необходимо также учитывать выводы и правовые позиции Конституционного Суда РФ, изложенные в его постановлениях, относящиеся к институту отзыва депутата. Конституционным Судом было подтверждено право субъектов РФ устанавливать институт отзыва депутата, хотя такого института не содержится в Конституции РФ. Институт отзыва не является институтом избирательного права. В практике законодательного регулирования института отзыва в субъектах РФ встречаются как случаи правового регулирования института отзыва отдельными законами, так и включение его в избирательные кодексы субъектов РФ. Одним из главных вопросов при принятии решения голосования по отзыву является наличие и достаточность оснований для проведений голосования по отзыву. В законах субъектов РФ содержатся такие основания как совершение действий, недостойных звания депутата, неудовлетворённость избирателей его деятельностью, вызванная невыполнением предвыборной программы, официальное объявление отзываемым лицом изменения в его политической приверженности, отказ от ведения приёма избирателей, рассмотрение их жалоб и др. Конституционным Судом РФ эти основания признаны не соответствующими Конституции РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ от 7.06.2000 № 10-П делается вывод о том, что основанием для отзыва может служить лишь неправомерная деятельность, то есть конкретное правонарушение, факт совершения которого установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Из совокупного толкования этих правовых позиций нельзя сделать однозначных выводов о надлежащей юрисдикционной процедуре. [3] Остаётся открытым для законодателей вопрос: по чьей инициативе должны быть подтверждены факты, явившиеся основанием для инициирования отзыва. Нет однозначного указания на необходимость предварительного, до начала инициирования отзыва, подтверждения в судебном порядке фактов, явившихся основаниями для отзыва. Позиция Конституционного Суда РФ заключается в том, что на местном уровне при выдвижении инициативы отзыва не обязательно выполнение предварительного условия о подтверждении в судебном порядке фактов, которые являются основаниями для отзыва. Это означает, что постановка вопроса об отзыве может быть инициирована и на основании утраты доверия населения, которое было оказано депутату при проведении выборов. Факты, явившиеся основанием утраты такого доверия, приводимые в обоснование инициирования процедуры отзыва, могут быть предметом судебного разбирательства. При этом подтверждение (опровержение) указанных фактов в судебном порядке обязательно в случае обращения в суд заинтересованных лиц на любом этапе реализации процедуры отзыва. Для обеспечения защиты прав отзываемого лица должны быть предусмотрены: заблаговременное уведомление депутата о предстоящем рассмотрении вопроса на всех его этапах при инициировании и осуществлении процедуры отзыва; право его присутствия на всех этапах и право предоставления объяснений избирателям по поводу оснований и обстоятельств отзыва. В соответствии с абзацем 2 ч. 2 ст. 24 ФЗ № 131-ФЗ основаниями для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), наличие которых подтверждено в судебном порядке. В ч. 1 ст. 24 указывается, что голосование по отзыву депутата проводится по инициативе населения в порядке, установленном ФЗ и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ. Порядок отзыва должен соответствовать порядку проведения местного референдума с учётом особенностей, установленных ФЗ № 131-ФЗ. В то же время, согласно ч. 2 этой же статьи, а также ст. 71, основания для отзыва депутата и процедура его отзыва устанавливаются уставом муниципального образования.

Очевидно, что требуется законодательно установить хотя бы примерный перечень действий, которые могли бы квалифицироваться как действия, недостойные звания депутата. Например, в соответствии с ч. 3 ст. 45 ФЗ № 131-ФЗ нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путём прямого волеизъявления населения (на местном референдуме), является основанием для отзыва депутата. Так возможны различия во мнениях избирателей и депутата как о необходимости издания правового акта по результатам референдума, так и о содержании муниципального правового акта. Процедура отзыва в настоящее время не может быть реализована и по формальным причинам, поскольку процессуальное законодательство не содержит полномочий судов общей юрисдикции подтверждать либо опровергать законность решений и действий (бездействий) депутатов.

Образуется инициативная группа не менее 10 человек, образуемая гражданами, избирательными объединениями. Процедура инициирования отзыва депутата должна включать следующие этапы:

1. Направление документов, подтверждающих наличие оснований для отзыва депутата в избирательную комиссию.

2. Регистрация инициативной группы.

3. Сбор подписей в поддержку требования инициативной группы.

4. Проверка подписей в подписных листах в течение 15 дней.

5. Направление избирательной комиссией подписных листов в представительный орган муниципального образования.

6. Принятие решения представительным органом по вопросу голосования об отзыве депутата. Представительный орган обязан назначить голосование по отзыву в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов о выдвижении инициативы проведения голосования по отзыву.

Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее 1/2 избирателей.

Анализ вновь принятых уставов муниципальных образований свидетельствует о том, что в них основания и процедуры проведения отзыва депутатов нередко излагаются бессистемно, с существенными пробелами.