Реализация процедур отзыва и роспуска

Содержание

Введение

1. Практика реализации и проблемы правового регулирования институтов "отзыва" и "роспуска"

2. Отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления

3. Роспуск представительного и законодательного органа

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Институты «отзыва» и «роспуска» в настоящее время недостаточно разработаны теоретически. В законодательстве как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях содержатся противоречия, имеющие значения для становления этих институтов как институтов конституционно-правовой и политической ответственности депутатов. Неопределенность в нормативно-правовом регулировании является благоприятной почвой для всевозможных коллизий.

Актуальность темы данной работы связана с потребностью теоретического осмысления сущности институтов отзыва и роспуска с целью установления обоснованности их закрепления на государственном и (или) муниципальном уровнях в РФ. Также актуальность обусловлена необходимостью решения вопросов, возникающих в ходе реализации процедур отзыва и роспуска.

В связи со всем вышесказанным, крайне необходимо систематизировать представление о реальной роли и месте институтов отзыва и роспуска в конституционном праве современной России.

1. Практика реализации и проблемы правового регулирования институтов "отзыва" и "роспуска"

В современном конституционализме "отзыв" и "роспуск" - редко встречающиеся институты прямой демократии. Обратимся вначале к содержанию самих этих понятий. Институт отзыва - совокупность норм права, регулирующих принятие гражданами публично-властных решений по досрочному прекращению деятельности депутата, выборного должностного лица. Институт роспуска - совокупность норм права, регулирующих принятие гражданами публично-властных решений по досрочному прекращению деятельности выборного органа государственной власти (органа местного самоуправления).

В XIX столетии институт отзыва должностных лиц был закреплен в конституциях некоторых кантонов Швейцарии, в начале XXв. - в конституциях нескольких штатов США (Орегон, Аризона, Колорадо, Невада, Вашингтон, Мичиган, Канзас и Луизиана). В период с 1920 по 1978 г. отзыв был предусмотрен конституциями еще шести североамериканских штатов (Северная Дакота, Висконсин, Айдахо, Аляска, Монтана, Джорджия). По крайней мере, еще в 36 штатах институт отзыва существует на окружном и муниципальном уровнях. В XX веке он был предусмотрен конституциями Австрии, Японии, Латвии. Отзыв допускался конституциями всех социалистических стран, а в настоящее время сохранился в основных законах КНР, Вьетнама, Кубы.

Институт роспуска впервые стал применяться в XIX в. в Швейцарии. Он был введен в 1852 г. в кантонах Ааргау и Шафхаузене, в 1869 г. - в Тургау, Золотурне и Люцерне. В настоящее время на национальном уровне этот институт предусмотрен конституциями Латвии, Туркменистана. На региональном уровне право роспуска предусматривают конституции десяти кантонов Швейцарии, четырех земель ФРГ.

В нашей стране институт отзыва впервые был закреплен в законодательстве еще в советский период - в 1917 г. Декретом ВЦИК от 23 ноября 1917 года "О праве отзыва делегатов". Он предусматривался Конституцией СССР 1936 года. В последующем был принят Закон СССР (от 30 октября 1959 года) "О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР" и Закон РСФСР (от 26 ноября 1959 года) "О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР". В СССР и в союзных республиках были приняты также законы, предусматривавшие отзыв депутатов местных советов. В СССР и в РСФСР отзыву могли подлежать судьи и народные заседатели. В 20-30 годы отзыву мог подлежать весь состав краевых, областных, сельских советов. Таким образом, советское законодательство предусматривало и институт роспуска.

Отзыв депутатов в СССР был общим принципом организации государственной власти. Однако опыт реализации данного института в советское время свидетельствует не в его пользу. Хотя отзыв реализовывался достаточно часто, он, как правило, направлялся парткомами. В середине 30-х годов отзыв и роспуск использовались партией в качестве инструмента репрессий. Так, по данным официальной статистики того времени, за первое полугодие 1933 г. только в Западно-Сибирском крае более 75 процентов сельских советов были "охвачены" отзывами депутатов. В 70-80 годы институт отзыва в СССР, в отличие от 30-х годов, обрел декларативный характер и практически не использовался. Вероятно, поэтому в период современных реформ у законодателя сложилось негативное отношение к нему.

В Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., институты отзыва и роспуска не упомянуты. Однако с середины 90-х годов они стали закрепляться на региональном и муниципальном уровнях. Правовой основой их использования явились нормы Конституции РФ. В частности, в ч.1 ст.77 закреплено право субъектов Федерации устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Поскольку соответствующий федеральный закон до октября 1999 года не был принят, субъекты Федерации осуществляли правовое регулирование в этой сфере самостоятельно. Наибольше распространение получил институт отзыва. Уже к 1998 г. в 35 субъектах Российской Федерации было принято 62 законодательных акта, которые содержали нормы об отзыве. Институт отзыва был включен в уставы многих муниципальных образований. Правовой основой при этом явились положения, содержащиеся в пп.9 п.1 ст.8 и в п.5 ст.18 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Институт роспуска не получил такого широкого распространения, как институт отзыва, хотя нельзя сказать, что он был обойден вниманием законодателей. Так, Устав Новосибирской области (абз.3 п.1 ст.34) допускал проведение областного референдума по вопросу о прекращении деятельности представительного органа государственной власти области по требованию пяти процентов граждан, внесенных в списки избирателей.

После принятия Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" данная норма пришла в противоречие с указанным законом. Статья 9 Закона содержит исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. В нем отсутствует такое основание, как решение граждан, принятое на референдуме. Кроме того, закрепленное в Уставе Новосибирской области положение пришло в противоречие с пп."а" п.3 ст.13 Федерального закона от 19 сентября 1997 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями, внесенными федеральным законом от 30 марта 1999 года N 55-ФЗ), запрещающим выносить на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления. Поэтому законом Новосибирской области от 13 июня 2001 года N 155-ОЗ рассматриваемая норма была исключена из Устава. Несколько ранее, в ноябре 2000 года, была отменена аналогичная норма, закрепленная в Уставе Амурской области. Таким образом, в настоящее время институт роспуска не предусмотрен законодательством Российской Федерации, ее субъектов, уставами муниципальных образований.

Принятие Федерального закона от 6 октября 1999 года не повлекло за собой отмены института отзыва. Напротив, Законом была предусмотрена возможность отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако пп."и" п.1 ст.19 (в современной редакции закона это пп."к" п.1 ст.19), предусмотревший эту возможность, был признан не соответствующим Конституции России Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Конституционный Суд мотивировал свое решение тем, что оспариваемое положение допускает облегченную процедуру отзыва: не предусматривает необходимости четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Федерации, не устанавливает необходимых процедурных гарантий. При этом Конституционный Суд выявил требования, предъявляемые к процедуре отзыва: "В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании".

На основании п.3 ст.79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" пп."к" п.1 ст.19 Федерального закона от 6 октября 1999 года утратил силу и применению не подлежит. Но, как отметил Конституционный Суд, институт отзыва высшего должностного лица субъекта Федерации может быть введен при условии надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом сформулированных самим судом требований, предъявляемых к данному институту. На наш взгляд, эти требования вполне справедливы, тем более что был учтен и мировой опыт развития института отзыва.

В частности, законодательство ряда штатов США предусматривает в качестве оснований отзыва совершение должностного преступления или злоупотребление властью. Оно содержит требование об обязательности судебного разбирательства по существу выдвинутого обвинения, которое может послужить основанием отзыва выборного должностного лица до начала сбора подписей в пользу отзыва. Процедура же реализации отзыва существенно усложнена. Как правило, она предполагает повышенные, по сравнению с выборами, требования к порядку выдвижения и регистрации петиций граждан об отзыве. Конституции штатов США, предусмотревшие институт отзыва, закрепляют требование, согласно которому петиция должна содержать подписи в количестве от 12 (штат Калифорния) до 40 (штат Канзас) процентов от предыдущего числа голосов, поданных при избрании на должность. При этом в пределах одного штата могут предъявляться еще более высокие требования к выдвижению петиций об отзыве отдельных категорий выборных должностных лиц.

После принятия рассмотренного постановления Конституционного Суда в субъектах Федерации предпринимаются попытки определить четкие правовые основания и надлежащую процедуру отзыва высшего должностного лица. Так, в Коми-Пермяцком автономном округе в апреле 2001 года был принят закон, подробно регламентирующий порядок отзыва главы автономного округа. Этот закон по сравнению с аналогичными законами, принятыми в других субъектах Федерации, на сегодняшний день в наибольшей мере учитывает особенности института отзыва. Впервые в практике регионального законодательства в законе закреплены правила, обеспечивающие участие большинства (не менее двух третей) избирателей в голосовании по отзыву, а отзыв признается состоявшимся, если количество голосов, поданных за него, составило более 50 процентов от числа голосов всех зарегистрированных избирателей. Нельзя сказать, что этот закон полностью отвечает требованиям постановления Конституционного Суда, однако его принятие свидетельствует о наметившихся позитивных изменениях в развитии института отзыва.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года умалчивает об отзыве депутата законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. Поэтому данный вопрос субъекты Федерации по-прежнему решают самостоятельно. В настоящее время приблизительно в сорока субъектах РФ действуют отдельные законы либо статьи избирательных кодексов, предусматривающие отзыв депутатов представительных органов государственной власти, депутатов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления. Процесс разработки и принятия подобных законов продолжается. Только в 2001 г. законы об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации были приняты в Сахалинской и Тюменской областях, в Ханты-Мансийском автономном округе. Подготовка таких законов ведется в Приморском крае, Брянской области и в других регионах.

За годы, истекшие с начала разработки регионального законодательства, в России накоплен значительный опыт реализации гражданами института отзыва. По данным Центральной избирательной комиссии РФ, на уровне субъекта Федерации в 1996-1998 гг. в четырех субъектах гражданами инициировался вопрос об отзыве пяти депутатов представительных органов государственной власти. Было проведено голосование по отзыву депутата Верховного Совета Республики Хакасия, однако оно признано несостоявшимся ввиду низкой явки избирателей.

Так как Конституция РФ умалчивает об институте отзыва, возникает вопрос о конституционности закрепленных в законодательстве субъектов Федерации и в правовых актах органов местного самоуправления норм об отзыве. Данный вопрос стал предметом дел, рассмотренных Конституционным Судом РФ. В частности, в декабре 1999 года, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ подтвердила и право муниципальных образований предусматривать в своих уставах отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований, даже при отсутствии в законах субъектов Федерации норм о порядке отзыва этих лиц. Данное решение способствовало расширению практики реализации института отзыва. [1]