Контроль деятельности профессиональных участников

5. Контроль деятельности профессиональных участников

рынка ценных бумаг

В современной России организация государственного контроля вызывает серьезные нарекания, о чем не раз упоминалось в юридической литературе[22].

Существует ряд проблем и в сфере государственного контроля профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

Согласно статье 42 Закона о рынке ценных бумаг, одной из функций федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг является осуществление контроля за соблюдением профессиональными участниками требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, стандартов и требований, утвержденных федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг. При этом формы государственного контроля законодательного закрепления не получили. Представляется, что это достаточно серьезное упущение с точки зрения защиты прав профессионального участника, недопущения их нарушения со стороны контролирующего органа. Если взять для сравнения налоговые правоотношения, то формы налогового контроля организаций -налогоплательщиков определены на уровне закона. В частности, пунктом 1 статьи 82 Части первой Налогового кодекса Российской Федерации определено, что налоговый контроль проводится посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечении дохода, а также в других формах, предусмотренных Налоговым кодексом. Таким образом, учитывая четкое определение форм налогового контроля, осуществление налогового контроля в формах, не предусмотренных Налоговым кодексом, является незаконным. В случае с профессиональными участниками законодательная формулировка предоставляет федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг широчайшую свободу выбора в определении форм контроля профессиональных участников.

Основной формой государственного контроля за соблюдением профессиональными участниками требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и иных требований, установленных ФКЦБ России, является осуществление проверки.

Осуществление проверок профессиональных участников рынка ценных бумаг регламентируется Положением о порядке проведения проверок юридических лиц, деятельность которых на рынке ценных бумаг регулируется Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, утвержденным постановлением ФКЦБ России от 28.05.1998 № 19[23] (далее – Положение о порядке проведения проверок).

В соответствии с пунктом 3.1 Положения о порядке проведения проверок основаниями для осуществления проверок деятельности организаций могут являться:

- планы проверок контролирующего органа;

- результаты анализа данных отчетности и информации организаций;

- окончание срока действия лицензии, выданной контролирующим органом;

- жалобы, заявления и обращения юридических и физических лиц;

- сообщения в средствах массовой информации;

- обращения государственных и муниципальных органов, а также Банка России.

Не все указанные основания можно рассматривать как удачно сформулированные. Например, одним из оснований проведения проверки являются результаты анализа данных отчетности и информации организаций. При этом не определен характер указанных результатов. По всей видимости, имеются в виду результаты, отражающие определенные нарушения, в противном случае смысл проверки совершенно не очевиден. Однако существующая формулировка предоставляет возможность ФКЦБ России осуществлять проверку профессионального участника по любым результатам анализа данных отчетности и информации, независимо от их характера.

Положением о порядке проведения проверок установлен достаточно широкий перечень обстоятельств, позволяющий при их наличии также проводить проверку профессионального участника. А именно, проверки могут проводиться при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

имеются факты нарушений организацией законодательства о ценных бумагах или прав инвесторов на рынке ценных бумаг;

имеются факты, позволяющие предполагать возможность совершения организацией нарушений законодательства о ценных бумагах, прав инвесторов на рынке ценных бумаг;

в результате предыдущей проверки выявлены существенные нарушения организацией законодательства о ценных бумагах, а также прав инвесторов на рынке ценных бумаг;

в случае непредставления или несвоевременного представления в контролирующий орган отчетности и информации, установленной законодательством о ценных бумагах;

наличия недостоверной информации в документах и отчетности, представленных организацией в контролирующий орган;

наличия признаков несостоятельности (банкротства) организации в соответствии с правовыми актами Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве);

реорганизации или ликвидации организации;

иных обстоятельств, предусмотренных законодательством о ценных бумагах.

Некоторые из указанных обстоятельств требуют внимательного рассмотрения. Например, наличие фактов, позволяющих предполагать возможность совершения организацией нарушений законодательства о ценных бумагах, прав инвесторов на рынке ценных бумаг. Данная формулировка имеет настолько общий характер, что объем свободы контролирующего органа в отнесении фактов к тем, которые позволяют предполагать, или к тем, которые не позволяют предполагать возможность совершения нарушений, практически не имеет границ. В такой ситуации любые факты, имеющиеся в распоряжении контролирующего органа, могут быть истолкованы как позволяющие предполагать возможность совершения правонарушения. Все это может привести к злоупотреблениям со стороны контролирующего органа. Следовательно, представляется целесообразным конкретизировать рассматриваемое обстоятельство, хотя бы путем определения критериев отнесения фактов к позволяющим предполагать или к не позволяющим предполагать возможность совершения профессиональным участником правонарушения.

Следует обратить внимание и на выявление существенных нарушений организацией законодательства о ценных бумагах, а также прав инвесторов на рынке ценных бумаг в результате предыдущей проверки. Здесь существует неопределенность в том, что считать существенными фактами, а что нет. Критериев существенности совершенных нарушений не установлено.

Проверки, осуществляемые контролирующим органом, могут быть плановыми и внеплановыми, а также комплексными и совместными.

Под плановой проверкой понимается проверка, осуществляемая контролирующим органом на основании планов проверок, составленных им на каждый квартал. Включению в планы проверок в преимущественном порядке подлежат организации, в отношении которых имеются сведения о нарушении ими законодательства о ценных бумагах, прав инвесторов на рынке ценных бумаг, а также наличии признаков несостоятельности (банкротства) организации в соответствии с правовыми актами Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве).

Под внеплановой проверкой понимается проверка, решение о проведении которой может быть принято контролирующим органом в случае получения им информации о грубых нарушениях организацией законодательства о ценных бумагах, а также прав владельцев ценных бумаг, не включенная в план проверок контролирующего органа на календарный квартал.

Относительно внеплановых проверок следует обратить внимание на то, что они проводятся без предварительного уведомления. Данное положение нельзя назвать удачным с точки зрения защиты прав профессионального участника. При проверке профессиональный участник несет определенные обязанности, как то предоставление проверяющим документов, справок, разъяснений, письменных объяснений, предоставление отдельного помещения для проведения проверки, обеспечение доступа в административные здания и служебные помещения и ряд других. Внезапное проведение проверки, отсутствие возможности к ней подготовиться нарушают естественный режим хозяйственной деятельности профессионального участника.

Ряд вопросов, имеющих принципиальное значение, не получили отражения в Положении о порядке проведения проверок. Во-первых, нормативно не установлено ограничение периодичности проведения проверок одного профессионального участника. Если снова вернуться для сравнения к налоговым правоотношениям, то такие ограничения четко определены Налоговым кодексом. Во-вторых, не определен предельный период времени деятельности профессионального участника, который может быть подвержен проверке.

В принципе, с точки зрения защиты прав и законных интересов юридических лиц, ограничения произвольных решений контролирующего органа Положение о порядке проведения проверок требует значительной переработки. Небезынтересным в этой связи является принятие Федерального закона от 08.08.2002 № 134-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)”. Данный документ устанавливает режимы, порядок проведения контрольных мероприятий, осуществляемых органами государственного контроля (надзора), дополнительные меры по защите прав и законных интересов юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) при проведении государственного контроля (надзора), а также, ответственность органов государственного контроля (надзора) за нарушение этих прав и законных интересов. Несмотря на важность вопросов, регулируемых указанным законом, для всех субъектов предпринимательской деятельности, в том числе и профессиональных участников рынка ценных бумаг, сфера его действия очень узкая. Положения закона не применяются к определенному ряду отношений. В частности, его нормы не распространяются на проведение налогового, валютного и финансового контроля, банковского и страхового надзора, транспортного, таможенного и иных видов контроля. Вместе с тем, многие отраженные в законе принципы защиты прав юридических лиц при проведении государственного контроля следует взять на вооружение при разработке нового порядка осуществления контроля за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг. В частности, следует обратить внимание на следующие принципы:

· презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя;

· соблюдение международных договоров Российской Федерации;

· соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля (надзора);

· периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока;

· учет мероприятий по контролю, проводимых органами государственного контроля (надзора);

· возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами;

· ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении государственного контроля (надзора) за нарушение законодательства Российской Федерации.

Заключение

Подводя итог исследованию, можно сделать вывод, что система государственного регулирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг требует серьезного реформирования. Можно выделить следующие основные направления деятельности в этой связи:

снижение излишних административных барьеров для выхода на рынок профессиональных участников рынка ценных бумаг;

стимулирование дальнейшего развития инфраструктуры рынка ценных бумаг;

обеспечение получения достоверной информации о профессиональных участниках рынка ценных бумаг;

установление дополнительной ответственности (административной, уголовной) профессиональных участников в целях предотвращения наиболее опасных правонарушений на рынке ценных бумаг.

 

Список использованных источников

 

Учебники, учебно-методические пособия

 

Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юрист, 2002.

Герчикова И.Н. Регулирование предпринимательской деятельности: государственное и межфирменное. Учебное пособие. М.: Издательство “Консалтбанкир”, 2002.

Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В.Лазарева. – М.: Юрист, 1996.

Развитие рынка ценных бумаг. Материалы к дискуссии. М.: ФКЦБ России, 2002.

Рынок ценных бумаг. Учебник / Под ред. В.А.Галанова, А.И.Басова. М.: Финансы и статистика, 2001.

 

Монографии и научные публикации

 

Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. – М.: Статут, 1999.

Атаманчук Г.В. Власть и управление в предмете административного права. Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М.: 2003.

Гаршин В.Г. Проблемы правового регулирования государственного контроля в России. Административно-правовое регулирование экономических отношений. М.: 2001.

Ломакина В.Ф. Лицензирование предпринимательской деятельности по новому Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности». Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М.: 2003.

Решетникова И.В., Хинкин П.В., Ярков В.В. Защита прав инвесторов. М.: Финансовй издательский дом «Деловой экспресс», 1998.

Студеникина М.С. Государственный контроль и применение административной ответственности как формы государственного регулирования экономическими процессами. Административно-правовое регулирование экономических отношений. М.: 2001.

Миркин Я.М. Рынок ценных бумаг России. Воздействие фундаментальных факторов, прогноз и политика развития. М.: Альпина Паблишер, 2002.

[1] Герчикова И.Н. Регулирование предпринимательской деятельности: государственное и межфирменное. Учебное пособие. М.: Издательство “Консалтбанкир”, 2002. С.78.

[2] Атаманчук Г.В. Власть и управление в предмете административного права. Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М.: 2003. С.13.

[3] Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. Российская газета от 19.04.2002.

[4] Там же.

[5] Рынок ценных бумаг. Учебник / Под ред. В.А.Галанова, А.И.Басова. М.: Финансы и статистика, 2001. С. 260.

[6] Собрание законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.

[7] Собрание законодательства РФ.2000. № 21. Ст. 2168.

[8] Собрание законодательства РФ. 1996. № 28. Ст. 3357.

[9] Ломакина В.Ф. Лицензирование предпринимательской деятельности по новому Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности». Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М.: 2003. С. 106.

[10] Проект Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005), разработанный Минэкономразвития России, размещен в сети Интернет для широкого публичного обсуждения по адресу: www.2003-2005.ru.

[11] Российская газета от 10.08.2001.

[12] Российская газета от 24.10.2000.

[13] Вестник ФКЦБ России. 1998. № 11.

[14] Вестник ФКЦБ России. 1998. N 5.

[15] Вестник ФКЦБ России. 2001. N 8.

[16] Вестник ФКЦБ России. 2000. № 9.

[17] Я.М.Миркин. Рынок ценных бумаг России. Воздействие фундаментальных факторов, прогноз и политика развития. М.: Альпина Паблишер, 2002. С. 82, 427.

[18] Развитие рынка ценных бумаг в Российской Федерации. Материалы к дискуссии. М.:ФКЦБ России, 2002. С. 242.

[19] Вестник ФКЦБ России. 2001. № 8.

[20] Вестник ФКЦБ России.2002. № 8.

[21] Вестник ФКЦБ России. 2002. № 12.

[22] См. например Студеникина М.С. Государственный контроль и применение административной ответственности как формы государственного регулирования экономическими процессами, Гаршин В.Г. Проблемы правового регулирования государственного контроля в России. Административно-правовое регулирувоание экономических отношений. М.: 2001.

[23] Вестник ФКЦБ России. 1998. № 4.