Формы государственного правления

2.         Формы государственного правления

Форма правления определяется структурой и правовым положением высших органов государственной власти. Характер формы правления зависит от организации верховной государственной власти, а точнее — от определения правового положения главы государства.

Принято различать две основные формы правления: республику и монархию.

Республика представляет собой форму правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением. Республиканская форма правления существовала еще в рабовладельческом государстве, но наибольшее развитие она получила в условиях более совершенных общественных структур.

Различают два основных вида республиканской формы правления: президентскую и парламентскую.

Президентская форма правления прежде всего характеризуется соединением в руках президента полномочий главы государства и главы правительства. Формальной отличительной особенностью является отсутствие должности премьер-министра. Президентскую республику отличают: внепарламентский метод формирования правительства и отсутствие у правительства института парламентской ответственности; отсутствие у президента права роспуска парламента.

Президентская республика строится по принципу жесткого разделения властей: в конституции закрепляется разграничение компетенций между высшими органами законодательной, исполнительной и судебной власти, которые функционируют в течение всего срока полномочий.

Этот тип республики впервые был введен в США на основе Конституции 1787 г. Такая же форма правления широко распространена в странах Латинской Америки, например в Мексике, Аргентине, Бразилии, Колумбии, Венесуэле, Боливии, Уругвае.

Президентская республика в США. Здесь согласно конституции президент одновременно и глава государства, и глава исполнительной власти. Это единственное должностное лицо федерального правительства, которое выбирается всеми гражданами косвенным путем сроком на 4 года и может быть переизбрано только один раз.

Президент играет решающую роль в определении программы правительственной деятельности, ему принадлежит право принятия окончательных решений. Полномочия главы государства в области правительственной деятельности: руководство административным аппаратом и вооруженными силами, назначение судей федеральных судов, руководство деятельностью государственного аппарата и т. д.

По конституции президент формально не должен вмешиваться во внутреннюю деятельность парламента, что мотивируется независимостью законодательной и исполнительной властей. Но на практике сохраняются весьма значительные средства воздействия на парламент. Одно из них — право вето на законопроекты, вотированные парламентом. Для преодоления вето необходимо, чтобы законопроект получил повторное одобрение квалифицированным большинством (2/3 голосов) в обеих палатах конгресса (палата представителей и сенат).

В то же самое время Конституцией США предусмотрены средства контроля со стороны парламента за исполнительной деятельностью президента. Одно из них — голосование бюджета обеими палатами. Решая вопрос о доходах и расходах государства, палаты могут существенно ограничивать главу государства. Контроль конгресса за расходами дополняется контролем сената за назначением на некоторые высшие посты (членов кабинета, судей федеральных судов, послов и ряд других).

В области внешней политики Конституция возложила на сенат ратификацию международных договоров (большинством в 2/3 голосов), а на конгресс — полномочия разрешать президенту объявлять войну. Существуют и другие полномочия парламента по контролю за деятельностью президента.

Согласно Конституции США, законодательная деятельность является главной функцией конгресса. Но он осуществляет ее при сильном влиянии президента и верховного суда. Формально только члены конгресса имеют право законодательной инициативы. Но на практике именно президент ориентирует законодательную работу конгресса как путем своих посланий, так и косвенно. В настоящее время все чаще проекты законов прямо прилагаются к посланиям президента конгрессу.

Для проведения через конгресс своей программы он использует и разнообразные внеконституционные методы: созывает регулярные совещания с лидерами своей партии в палатах конгресса и разрабатывает вместе с ними законодательные предложения и тактику воздействия на членов палат; приглашает на консультации лидеров оппозиционных партий; поддерживает контакты с влиятельными членами палат и т. д.

При президентской республике наиболее важно взаимодействие президента и конгресса, поэтому постоянной задачей президента становится поиск поддержки большинства в конгрессе. Отсутствие парламентской поддержки президента при чрезвычайных обстоятельствах может выразиться в привлечении президента к ответственности при помощи особой процедуры, именуемой импичментом.

Наряду с классической президентской республикой имеется немало смешанных, так называемых полупрезидентских форм правления. Их основные признаки: избрание президента всеобщим голосованием; собственные прерогативы президента, позволяющие ему действовать независимо от правительства; наличие премьер-министра и министров, образующих правительство, ответственное перед парламентом. В Западной Европе полупрезидентская форма правления действует во Франции, Исландии, Португалии, Австрии и др.

Полупрезидентская республика во Франции. В структуре исполнительных органов власти наряду с президентом действуют премьер-министр и правительство, пользующееся определенной автономией. Это освобождает президента от необходимости самому заниматься текущими проблемами.

Президент Франции избирается всеобщим голосованием сроком на 7 лет, не несет политической ответственности за свои действия ни перед каким органом и никем не контролируется. Принцип не ответственности президента предполагает контрасигнацию его актов (визирование премьер-министром или министрами, несущими за них ответственность). В то же время Конституция перечисляет акты президента, свободные от контрасигнации,— назначение премьер-министра, вынесение вопроса на референдум, роспуск Национального собрания, чрезвычайные меры, послание президента парламенту, обращение в конституционный совет, назначение части членов конституционного совета (трех из девяти).

Традиционными прерогативами главы государства во Франции являются представительство в отношениях с зарубежными государствами и международными организациями, аккредитование и прием послов, объявление войны (с разрешения парламента), ратификация международных договоров.

Президент может воспользоваться правом вето на законопроекты, принятые парламентом, если последние не соответствуют конституции. Он может созвать парламент на чрезвычайную сессию, более того, послания президента парламенту обсуждению не подлежат. В сложных критических ситуациях президент может взять на себя всю полноту власти. Для этого он должен проконсультироваться с премьер-министром, конституционным советом, председателями палат, однако их мнение не связывает президента. Парламент не может быть распущен, но он лишается возможности выразить недоверие правительству. Таким образом, в руках президента Франции сосредоточена огромная власть, его полномочия шире, чем права и полномочия президента США, однако полнота его власти зависит от расстановки политических сил в парламенте.

Парламентская республика характеризуется провозглашением верховенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность за свою деятельность. Формальной отличительной особенностью является наличие должности премьер-министра.

В парламентской республике правительство формируется только парламентским путем из числа лидеров партии, располагающей большинством в нижней палате. Участие главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Правительство остается у власти до тех пор, пока располагает поддержкой парламентского большинства. В парламентской республике правление носит партийный характер, что вовсе не является обязательным для президентской республики.

Для парламентской республики в значительно большей степени, чем для президентской, характерен разрыв между юридическим и фактическим положением всех высших органов государственной власти. Провозглашается верховенство парламента, но фактически он работает под жестким контролем правительства. Устанавливается ответственность правительства за свою деятельность перед парламентом, но фактически парламент почти всегда может быть распущен правительством, утратившим его доверие. Президент наделяется обширными полномочиями, но они осуществляются не им, а правительством. Парламентская форма действует в Италии, Германии, Швейцарии, Ирландии, Турции и др.

Парламентская форма правления в Германии. Главой государства является федеральный президент, избираемый специально созываемым федеральным собранием сроком на 5 лет. Для большинства актов президента требуется обязательная контрасигнация федерального канцлера или соответствующего министра, но у президента достаточно полномочий, чтобы активно влиять на политику страны: он может участвовать в заседаниях правительства, распустить, по предложению канцлера, нижнюю палату парламента (бундестаг), может, по представлению правительства и с согласия Бундесрата (в этот период федеральные законы принимаются без участия бундестага), объявить состояние законодательной необходимости. Важно и то, что президент не несет политической ответственности за свои действия.

Главное место в системе центральных органов власти Германии занимает федеральное правительство, состоящее из канцлера и министров. Кандидатура канцлера предлагается президентом и избирается большинством голосов бундестага. Канцлер назначает и увольняет министров, причем их число не лимитировано конституцией.

В Германии правительство признается ответственным только перед нижней палатой. По конституции бундестаг может выразить недоверие федеральному канцлеру (а это считается недоверием всему правительству) лишь при условии, что большинством голосов ему изберут преемника. В то же время в качестве ответной меры на вотум недоверия правительство может обратиться к президенту с просьбой о досрочном роспуске бундестага.

Законодательная власть принадлежит двухпалатному парламенту с четырехлетним сроком полномочий, избираемому по весьма сложной системе. Парламентские полномочия, будучи на первый взгляд значительными, фактически оказываются весьма ограниченными и полностью подконтрольными правительству (существует партийный механизм подчинения депутатов правительству).

Монархия представляет собой такую форму правления, при которой верховная государственная власть юридически принадлежит одному лицу, занимающему свою должность в установленном порядке престолонаследия. Различают монархию абсолютную и конституционную.

Абсолютная монархия сформировалась как политическое учреждение в поздний период развития средневековья. Для нее характерны полное бесправие народа, отсутствие каких-либо представительных органов, сосредоточение государственной власти в руках монарха. В настоящее время абсолютные монархии сохраняются в Саудовской Аравии, Катаре, Омане.

По мере развития социально-экономических отношений абсолютная монархия в целом ряде стран эволюционировала в конституционную монархию, которая условно подразделяется на дуалистическую и парламентскую.

Дуалистическая монархия является переходной формой правления, характерной для того периода, когда экономически и политически слабая буржуазия вынуждена делить власть с феодалами (Иордания, Марокко). При ней одновременно существуют монарх и парламент, которые делят между собой государственную власть. Парламент, которому конституция формально предоставляет законодательные полномочия, никакого влияния ни на формирование правительства, ни на его состав, ни на его деятельность не оказывает. Законодательные полномочия парламента сильно урезаны монархом, которому предоставляются право вето, право назначения в нижнюю палату и право роспуска парламента.

Монархическая форма правления в Великобритании — наиболее типичный пример парламентской монархии. С формальной точки зрения высшим органом исполнительной власти является монарх, при котором действует тайный совет, включающий около трехсот человек. В его состав входят все члены кабинета министров во главе с премьер-министром, а также бывшие члены кабинета министров и другие лица, назначаемые монархом по рекомендации премьер-министра. Этот совет выполняет лишь церемониальные задачи, а все решения принимает кабинет министров. Все акты, исходящие от монарха, нуждаются в министерской подписи, причем ответственность несет только правительство.

В политической жизни страны наиболее значительное лицо — премьер-министр. Формально он подбирается монархом, который, однако, обязан назначить на эту должность лидера партии, получившей на выборах большинство мест в палате общин. Занимая исключительное место в системе центральных органов государственной власти, премьер-министр обладает огромными полномочиями, позволяющими ему влиять на все стороны жизни общества. Он подбирает членов правительства, руководит их деятельностью, обладает рядом важнейших полномочий по отношению к парламенту (созыв, право роспуска нижней палаты и т. д.).

Законодательная власть принадлежит парламенту, состоящему из двух палат — палаты общин и палаты лордов. В настоящее время парламент утратил свою прежнюю самостоятельность, поскольку большинство полномочий осуществляется под руководством кабинета министров через механизм партийного контроля.

В мире встречаются такие формы правления, которые не укладываются в принятую классификацию. Такова, например, Малайзия. По конституции 1957 г. она представляет собой редкую разновидность конституционной монархии — выборную (или избирательную), когда монарх избирается на 5 лет (по очереди из правителей девяти государств, входящих в федерацию). В ОАЭ (Объединенных Арабских Эмиратах) действует коллегиальный монарх: эмиры всех семи составных частей, входящих в федерацию, образуют высший совет эмиров. Он является законодательным органом и решает большинство вопросов, входящих в компетенцию главы государства.

Своеобразная форма монархии существует в некоторых странах, являющихся членами Британского содружества. Значительная часть членов содружества — республики и имеют собственного главу государства — президента (Кения, Индия, Гайана и др.), но почти половина стран, входящих в содружество (Австралия, Канада, Ямайка и др.), признают главой государства английского монарха.