Г. — 29 депутатов, 1989 г. — 22, 1994 г. — 26 депутатов

1984 г. — 29 депутатов, 1989 г. — 22, 1994 г. — 26 депутатов.

Группа зеленых. В 1989 г. она имела 29 депутатов, а в 1994 г. — 23 депутата.

Европейский радикальный альянс. Он состоит в основном из левых французских депутатов, не входящих в другие группы. В со-ставе Альянса всего 19 депутатов.

Группа «Европа наций». Она создана французскими депутатами, покинувшими ЕДС из-за несогласия с Маастрихтским договором. Выборы 1994 г. дали ей 19 депутатов.

В Европарламенте имеются также депутаты, не примкнувшие ни к одной из фракций. Их статус и парламентские права определяются Президиумом Европарламента. Обслуживает этих депутатов секре-тариат Европарламента. Обычно число «беспартийных» возрастает сразу же после выборов, но затем многие депутаты предпочитают приписаться к какой-либо из фракций. В 1984 г. было 15 беспартий-ных депутатов, в 1989 г. — 10, в 1994 г. — 271. Следует учитывать, что после выборов 1994 г. численность Европарламента была увеличена с 518 депутатов до 567, а в начале 1995 г. до 625 депутатов.

Европарламент образовал; 2р комитет: по иностранным делам, безопасности и оборонной политике; по сельскому хозяйству и сель-скому развитию; по бюджету; по хозяйству, финансам и промышлен-ной политике; по исследованиям, технологическому развитию и энергии; по внешнеэкономическим отношениям; по праву и гражданским правам;. по социальным вопросам и занятости; по регио-нальной политике; по транспорту и туризму; по вопросам окружаю-щей среды, народного здоровья и защиты потребителя; по культуре, молодежи, образованию и массовым средствам информации; по раз-витию и сотрудничеству; по основным свободам и внутренним делам; по контролю за бюджетом; по институционным делам; по рыболовству; по регламенту, проверке мандатов и вопросам имму-нитета; по правам женщин; по петициям; временный комитет по занятости.

Комитеты Европарламента организованы и действуют в основ-ном по образцам парламентской демократии.

Полномочия Европарламента. Выше уже отмечалось, что критика Европейского союза за «дефицит демократии» аргументируется в первую очередь слабыми полномочиями Европарламента. Конечно, нельзя сбрасывать со счетов изменения, происшедшие за последнее время. Хотя по-прежнему Европарламент не может инициировать новое «законодательство», его влияние на «законодательный про-цесс» в рамках Европейского союза заметно возросло. Расширились его консультативные и надзорные функции. В целом у Европарла-мента прибавились скорее функции ограничивающего, негативного характера. И все же основания для упреков сообществ и всего Евро-пейского союза в малой авторитетности Европарламента сохраняют-ся. Достаточно обратиться к анализу его полномочий по основным направлениям деятельности.

Слабая аналогия с традиционным парламентом, назначающим или утверждающим премьер-министра, а во многих случаях и весь состав правительства, стала проглядываться тогда, когда Европарла-мент стал оказывать более заметное влияние на назначение предсе-дателя Комиссии. Если раньше перед таким назначением нужно было лишь запросить мнение Президиума Европарламента, а затем и самого Европарламента, но без обязательных последствий в отно-шении предложенной кандидатуры — что в принципе равно кон-сультации без каких-либо обязательных последствий, — то в послед-ние годы роль Европарламента была заметно повышена. Регламент Европарламента предусматривает, что после согласования прави-тельствами государств-членов кандидатуры председателя Комис-сии, председатель Европарламента приглашает кандидата высту-пить со своим заявлением на пленарном заседании Европарламента. После этого выступления проводится обсуждение. Совет приглаша-ется принять участие в таком обсуждении.

Европарламент одобрял или отвергал кандидата на пост предсе-дателя Комиссии путем поименного голосования простым большин-ством голосов. Результаты голосования должны были направляться председателю Европейского союза и правительствам государств-членов в качестве мнения Европарламента. Если в результате голо-сования в Европарламенте предложенная кандидатура председателя Комиссии отклонялась, председатель Европарламента должен был обращаться к правительствам государств-членов с просьбой ото-звать свое предложение и представить Европарламенту нового кан-дидата. Но нигде четко не сказано о юридическом значении мнения Европарламента. Вполне допустимо расценивать его как политичес-кую акцию, не влекущую за собой, строго говоря, обязательств пра-вительств государств-членов.

Амстердамский договор внес существенные коррективы в уста-новленный ранее порядок назначения председателя Комиссии. О консультационной природе мнения Европарламента больше гово-рить не приходится. Европарламент получил четкое и определенное право утверждения председателя Комиссии.

Что касается других членов Комиссии, то процедура рассмотре-ния кандидатов на эти посты во многом схожа с процедурой рассмот-рения кандидатуры на пост председателя Комиссии. Разница прояв-ляется лишь в том, что кандидаты выступают со своими заявлениями не на пленарном заседании, а в соответствующих комитетах Евро-парламента. Сообщение об итогах обсуждения кандидата в члены Комиссии на пленарном заседании Европарламента делает предсе-датель соответствующего комитета Европарламента. По итогам об-суждения всех кандидатур Европарламепт на своем пленарном засе-дании большинством голосов присутствующих депутатов принима-ет решение о согласии с составом Комиссии. Речь идет именно о всем составе, а не о каждом кандидате, так сказать, по принципу «или всех, или никого».

Бесспорно, самым важным полномочием Европарламента по от-ношению к другим институтам Европейского союза стало вынесение вотума недоверия Комиссии. Предложение об этом может быть вне-сено одной десятой частью депутатов Европарламента. Такое пред-ложение не может стать следствием обсуждения какого-либо вопро-са, а вносится отдельно и даже должно иметь соответствующее на-именование. Оно должно быть обосновано. Предложение направля-ется Комиссии, и его обсуждение начинается только через 24 часа после этого. Голосование по предложению должно быть поименным и может проводиться по истечении 48 часов с начала обсуждения. Для принятия решения о вынесении недоверия Комиссии требуется квалифицированное большинство (не менее двух третей голосов от списочного состава Европарламента).

До сих пор Европарламент ни разу не воспользовался таким острым оружием, как вотум недоверия. Однако само обладание им имеет большое значение во взаимоотношениях Европарламента не только с Комиссией, но и с другими органами. Вместе с тем нужно учитывать то, что, отправляя в отставку Комиссию, Европарламент не вправе предлагать и утверждать ее новый состав. Ничто, кста-ти, не препятствует вполне вероятной возможности получения Европарламентом предложения утвердить тот же самый состав Комиссии.

Европарламент активно участвует в формировании Палаты ауди-торов. Лицо, которое назначается членом этой палаты, должно пред-стать со своим заявлением перед соответствующим комитетом Европарламента и получить его рекомендацию. На таком основании Ев-ропарламент определяет свое мнение. Голосование в Европарламенте проводится в течение двух месяцев после получения предложения о назначении члена Палаты аудиторов. В случае отклонения Евро-парламентом предложенного кандидата председатель Европарламента требует от Совета отозвать прежнее и представить новое пред-ложение.

Аналогичную роль Европарламент играет в назначении предсе-дателя, заместителей председателя и членов Дирекции Европейско-го центрального банка и председателя Европейского валютного ин-ститута.

Как видно, положение Европарламента в институционной систе-ме заметно упрочилось, что придает его деятельности больше смыс-ла и авторитета. Но это еще далеко не традиционная функция клас-сического парламента, который участвует в назначении высших должностных лиц в государстве с правом решающего голоса. Разуме-ется, правительства государств-членов не пойдут на резкую кон-фронтацию с Европарламентом, если по тем или иным кандидатам у того будут обоснованные возражения, разделяемые к тому же подав-ляющим большинством депутатов. Однако это скорее сфера дейст-вия политики, чем права. Многое в деятельности Европарламента зависит от налаженных связей с Комиссией, Советом и Европейским советом. Регламент Европарламента предусматривает, что члены Комиссии, Совета и Европейского совета могут в любое время про-сить у президента Европарламента слова для заявления. Решение о том, когда давать это слово, а также об открытии обсуждения прини-мает председатель Европарламента (п. 10 ст. 37). Комитет, фракция или группа численностью не менее 29 депутатов могут вносить пред-ложение о принятии постановления по заявлению. Такое предложе-ние (оно может быть объединенным) должно быть рассмотрено в тот же день.

Серьезным рычагом воздействия Европарламента на Комиссию стала практика рассмотрения ее ежегодных докладов о деятельности Европейского союза. Такие отчеты сразу же направляются в комите-ты, которые с соблюдением соответствующих процедурных правил представляют свои соображения Европарламенту. Европарламент рассматривает также ежегодные отчеты Комиссии о применении права Европейского союза.

Следование парламентским образцам проявилось, далее, в прак-тике запросов. В соответствии с Регламентом Европарламента коми-тет, фракция или группа численностью не менее 29 депутатов могут обращаться с запросом к Совету или Комиссии и ходатайствовать о включении запроса в повестку дня пленарного заседания Европарла-мента. Очередность рассмотрения запросов определяет Конферен-ция председателей. Установлено, что запросы должны направляться заблаговременно: к Комиссии — не менее чем за неделю, а к Сове-ту — не менее чем за три недели до пленарного заседания, в повестку дня которого они включены.

Регламент предусматривает достаточно четкий порядок приня-тия постановлений Европарламента. С инициативой может обра-титься каждый депутат. При этом определен предел для размера текста постановления — не больше 200 слов. Предложение направ-ляется в соответствующий комитет, который устанавливает про-цедуру его рассмотрения. Комитет может объединить несколько близких по содержанию проектов в один общий. Он вправе также выработать свою позицию по отношению к проекту. Мнение комите-та в письменной форме доводится до сведения всех органов Евро-пейского союза.

Для понимания истинной роли любого парламента очень важен объем его бюджетных полномочий. В этой сфере у Европарламента появились неплохие перспективы, ибо финансовое положение сооб-ществ и всего Европейского союза за последние десятилетия значи-тельно упрочилось. Известно, что в Римских договорах 1957 г. бюд-жетный контроль, хотя ему посвящено 10 статей, был, в сущности, всего лишь обозначен (ст. 199—209 Договора о ЕЭС). И это было сделано не случайно. До конца 1970 г. сообщества финансировались путем взносов государств-членов. Только с 1971 г. у них появились собственные финансовые средства, а с 1975 г. сообщества обзавелись собственным бюджетом, покрывавшим все их расходы. С тех пор речь идет только о самофинансировании. Бюджетные права Евро-парламента расширялись соответственно укреплению финансовой самостоятельности сообществ. Общее положение об участии Евро-парламента в подготовке и принятии бюджета наполняется конкрет-ным содержанием. В настоящее время он контролирует исполнение текущего бюджета. По его поручению этим непосредственно занима-ется специальный комитет, а в необходимых случаях и другие коми-теты Европарламента. В ходе такого контроля Европарламент рас-сматривает проблемы, возникающие в процессе исполнения бюдже-та. Такая работа проводится на основе представлений комитета по контролю за бюджетом. Установлено, что бюджетные проблемы должны быть рассмотрены до первого чтения проекта бюджета на следующий бюджетный год.

Хотя Европарламент давно уже получил в бюджетных делах право голоса и стал осуществлять контроль за исполнением бюджета сообществ, в том числе и за тем, как Комиссия распределяет финан-совые средства в течение бюджетного года, он делает это далеко не всегда в одиночку, а его слово не становится последним и решаю-щим. Зачастую контроль осуществляется Европарламентом со-вместно с Советом — в одних случаях, когда речь идет о расходах, обусловленных «законодательными» актами, последнее слово при-надлежит Совету, а в других (внутренние программы, администра-тивные расходы и т.д.) — Европарламенту. Но в любом случае Евро-парламент стал очевидным и деятельным соучастником процесса, в котором раньше он играл роль постороннего наблюдателя.

Что касается самого бюджета, то роль Европарламента в его при-нятии стала особенно весомой после того, как ему было предоставле-но право отклонять бюджет в целом. Но и здесь предусмотрено тес-ное взаимодействие Европарламента с Советом. Порядок принятия бюджета разработан во многих документах, в том числе в Регламенте Европарламента и Приложении 4 к Регламенту, устанавливающем процедуру рассмотрения проекта бюджета в Европарламенте. Со-гласно этому порядку, проект основных показателей бюджета пред-ставляется в Европарламент Комиссией, а затем направляется пред-седателем Европарламента в соответствующий комитет. Все осталь-ные комитеты также обязаны представить Европарламенту свою по-зицию по проекту основных показателей. Каждый депутат тоже может высказать свои замечания и предложения. Соответствующий комитет обобщает замечания и предложения и докладывает об этом Европарламенту. Свое решение Европарламент принимает квали-фицированным большинством (не менее трех пятых поданных голо-сов). Совет может согласиться или не согласиться с мнением Евро-парламента.

Проект бюджета проходит в Европарламенте две фазы обсужде-ния. Каждый депутат может выступить с предложением о внесении изменений и дополнений в проект бюджета. Проект рассматривается не только в специализированном комитете по бюджету, но и в других комитетах. Замечания и дополнения, не вошедшие в доклад бюджет-ного комитета, заслушиваются Европарламентом, если они пред-ставлены комитетом или группой, состоящей не менее чем из 29 де-путатов. Чтобы быть принятыми, поправки об изменении проекта бюджета должны получить большинство голосов списочного состава Европарламента, а поправки с дополнениями к бюджету — большин-ство поданных голосов. Если Европарламент принимает поправки об изменениях, связанных с превышением запланированных расхо-дов, соответствующий специализированный комитет должен пред-ставить проект новых основных показателей. Этот вопрос Европар-ламент решает квалифицированным большинством поданных голо-сов (три пятых).

В том случае, если Европарламент не вносит изменений в проект, бюджет считается принятым окончательно. Если же им вносятся изменения и дополнения, то проект бюджета вместе с ними переда-ется Совету. Протокол заседания, на котором Европарламент опре-делил свое отношение к проекту бюджета, направляется в Совет и Комиссию.

На второй фазе рассмотрения бюджета в Европарламенте проис-ходит следующее. Если Совет изменяет то или иное предложение об изменениях и дополнениях проекта бюджета, внесенное Европарла-ментом, проект вновь направляется в соответствующий специализи-рованный комитет. Одновременно каждый депутат, каждый комитет может также предлагать поправки к проекту бюджета, представлен-ному Советом. Как и на первой фазе, общий доклад готовится соот-ветствующим специализированным комитетом. Европарламент принимает решение тем же квалифицированным большинством. Если поправки Совета принимаются, соответствующая часть бюдже-та в редакции Совета считается принятой, в противном случае — отклоненной.

Европарламент может отклонить проект бюджета в целом. Пред-ложение об этом вправе вносить комитет или группа, состоящая не менее чем из 29 депутатов. Европарламент заслушивает мнение со-ответствующего специализированного комитета. Решение Европар-ламента принимается в присутствии большинства депутатов квали-фицированным большинством (три пятых поданных голосов).

Европарламент несколько раз использовал право отклонения проекта бюджета. Но сам разработать и утвердить бюджет он не вправе. Его несогласие с предложенным бюджетом не влечет за собой серьезных правовых последствий. Он может требовать лишь представления нового проекта бюджета. Вместе с тем политическое значение его решения по поводу бюджета не следует недооценивать. Совету и Комиссии трудно настаивать на своем проекте, особенно если общественное мнение примет сторону Европарламента.

Амстердамский договор оставил бюджетные полномочия, равно как и процедуру принятия бюджета, без заметных изменений. Вмес-те с тем стоит сказать, что реальный авторитет Европарламента в бюджетных делах вырос. Это следствие общего повышения роли Европарламента в системе институтов и других органов Европей-ского союза.

Хотя в учредительных документах и других официальных доку-ментах сообществ и Европейского союза ни разу не упоминается понятие «законодательный процесс», тем не менее такой процесс реально существует и о нем много говорят и пишут как те, кто при-знает за Европарламентом законодательные полномочия, так и те, кто их ставит под сомнение или вообще отрицает. Эти проблемы заслуживают самого внимательного анализа. Дело в том, что приме-нение традиционных понятий, выработанных многовековой практи-кой «классического» парламента, отнюдь не проясняет ситуацию. Даже с большой натяжкой Европарламент трудно назвать носителем законодательной власти. По существу, за ним признаны три основ-ные функции: совещательная, консультативная и функция соучас-тия в законодательном процессе. Европарламент не наделен ни пра-вом законодательствовать, ни правом законодательной инициативы. Как исключение можно рассматривать представленное ему право разработки проекта единого порядка выборов депутатов и утвержде-ние собственного Регламента.

Ущербность Европарламента в сфере законодательства, тради-ционно являющейся самой объемной и важной для любого парла-мента, давно уже стала «притчей во языцех» во всех дискуссиях, касающихся реформы институтов сообществ. Критика устройства сообществ и всего Европейского союза за «дефицит демократии» начинается и заканчивается ссылками на явно неубедительные «за-конодательные» полномочия Европарламента. Сам Европарламент не раз высказывался за то, чтобы иметь широкие и действенные полномочия в этой сфере. Однако до сих пор дело до кардинальных перемен не дошло — в принципе «законодательство» остается при-вилегией Совета.

Но время работает на Европарламент. Медленно, но все больше и больше он осваивает новые полномочия. Их можно расценивать по-разному, даже считать, что статус Европарламента мало в чем изменился. Во всяком случае до классического парламента он и сегодня явно не дотягивает. Вместе с тем, если за точку отсчета взять ситуацию 10—20-летней давности, то перемены к лучшему очевидны.

Они еще не коснулись права «законодательной инициативы», ко-торое по-прежнему сохраняется за Комиссией. Регламенты и дирек-тивы, т.е. правовые акты, имеющие силу закона в ЕС, принимаются Советом. Но заметно расширилась сфера, в пределах которой Совет не вправе издавать «законодательные акты» без предварительной консультации с Европарламентом. Это так называемая обязательная консультационная процедура. Коротко говоря, она сводится к четы-рем этапам. Первый — представление проекта Комиссии в Европар-ламент. Второй этап составляет рассмотрение проекта в Европарламенте. Его сроки процедурой не определены. Завершением этого этапа является выработка Европарламентом официального пись-менного заключения, которое может полностью одобрять проект или вносить в него поправки. Заключение передается президентом Евро-парламента в Совет и Комиссию. Строго говоря, ни Совет, ни Комис-сия не обязаны принимать поправки Европарламента. На этот счет ни в учредительных договорах, ни в других официальных докумен-тах нет ни одной правовой нормы. Но, как и в ряде других случаев, всевозрастающий авторитет Европарламента играет большую роль. Он выступает перед общественностью как представитель избирате-лей, всего населения, не считаться с ним было бы по меньшей мере неразумно.

Сфера обязательных консультаций с Европарламентом расширя-ется и касается теперь самых различных областей деятельности Ев-ропейского союза. К тому, что было записано по этому поводу в Римских договорах 1957 г. (свободное движение товаров, общая аг-рарная политика, транспортная политика, соглашения об ассоцииро-ванном членстве в Европейском союзе) с принятием Единого евро-пейского акта добавилось немного нового — социальное и экономи-ческое сближение, технологические исследования, экология. Маа-стрихтский договор пошел дальше, включив в сферу обязательных консультаций ряд новых вопросов. Амстердамский договор оставил условия и порядок проведения консультаций без изменений.

Обязательные консультации, которые фактически представляют собой процедуру получения согласия Европарламента, стали проч-ной традицией. Ныне они регулярно проводятся по проблемам выбо-ров депутатов в Европарламент, международным договорам и согла-шениям Европейского союза с третьими странами. Ощущая потребность в поддержке со стороны Европарламента, Совет и Комиссия стали обращаться к нему за консультацией даже тогда, когда порядок принятия того или иного правового акта такой консультации не тре-бует. Необязательные консультации в значительной мере стали сим-волом новых отношений между институтами Европейского союза.

Создалась ситуация, которую, вероятно, не предусматривали «отцы-основатели» сообществ. Совет, проводя обязательные кон-сультации, не говоря уже о факультативных, необязательных кон-сультациях, мог в принципе дальше принимать решение самостоя-тельно, без того, чтобы соглашаться с Европарламентом или идти на компромисс с ним. Но на практике происходило обратное: тот же Совет стал придавать «консультативной процедуре» больше значе-ния, чем, казалось бы, она того заслуживала. Достигают ли своей цели стрелы-критики Европейского союза за «дефицит демокра-тии»? Наверное, да. Но, пожалуй, более важны общие закономернос-ти функционирования парламентских учреждений, пробивающие себе дорогу в условиях сообществ и Европейского союза.

Новой и весьма существенной для Европарламента стала следую-щая ступень продвижения «наверх». Была введена процедура со-трудничества, впервые закрепленная еще Единым европейским актом. Она в известной мере даже оттеснила на второй план консуль-тативную процедуру. Но именно оттеснила, а не поглотила, ибо кон-сультативная процедура была сохранена по ряду важных вопросов. Следует подчеркнуть и другое: в Европарламенте процедура сотруд-ничества могла быть использована лишь после того, как консульта-ции не дали результата.

Сфера процедуры сотрудничества была определена в Маастрихт-ском договоре достаточно широко. Она охватила такие проблемы, как борьба с дискриминацией, свободное движение рабочей силы, свобода учреждения, координация критериев, применяемых к ино-странцам, внутренние дела, общественная безопасность, здравоохра-нение, признание дипломов, свобода индивидуального труда, зако-нодательство по вопросам внутреннего рынка, социальная политика, программы Фонда европейского регионального развития, исследо-ваний и технологического развития.

Введение процедуры сотрудничества свидетельствовало о том, что Европарламент вышел за узкие пределы консультаций и в опре-деленной мере включился в «законодательный процесс». Но это не означало наделения Европарламента правом «законодательной» инициативы: по-прежнему проекты регламентов и директив разра-батывались одной лишь Комиссией. Как и прежде, каждый такой проект представлялся в Европарламент для рассмотрения, которое могло завершиться выработкой официального письменного заклю-чения с поправками к проекту. Однако при консультативной про-цедуре роль Европарламента на этом фактически заканчивалась. Это было первое и единственное чтение, предусмотренное процедурой. Теперь же вводилось второе чтение.

После первого чтения в Европарламенте Совет вырабатывает при помощи Комиссии свое мнение по документу, сформулированному Европарламентом. Такое мнение именуется общей позицией и при-нимается квалифицированным большинством голосов членов Сове-та. Общая позиция Совета направляется в Европарламент, который проводит второе чтение. В отличие от процедуры консультаций, при которой временные ограничения отсутствуют, на этапе второго чте-ния установлен определенный срок: Европарламенту дается не более трех месяцев. За это время Европарламент может:

а) принять общую позицию Совета большинством поданных го-лосов или вообще не принимать решения по общей позиции; в обоих случаях проект «законодательного» акта вступает в силу;

б) отклонить общую позицию Совета, для чего требуется боль-шинство списочного состава депутатов. В этом случае Совет может в течение трех месяцев преодолеть решение Европарламента при ус-ловии единогласного голосования в Совете;

в) принять большинством списочного состава депутатов предло-жения о поправках к документу Совета. Если в этом случае Комис-сия соглашается (полностью или частично) с поправками Европар-ламента, она включает их в свои предложения для Совета. Поправки, не принятые Комиссией, передаются для решения их судьбы Сове-том. В том случае, если предложения Комиссии не находят поддерж-ку Совета, Комиссия отказывается от них либо вырабатывает на основе обсуждения в Совете и Европарламенте новые предложения.

Окончательное решение по поправкам, внесенным Европарла-ментом в общую позицию Совета, принимает Совет. На принятие такого решения ему дается три месяца. За это время Совет вправе:

1) преодолеть решение Европарламента, что означает вступление «законодательного проекта» в силу в редакции Совета. Для этого надо добиться единогласного голосования в Совете; 2) принять предложения Европарламента, для чего требуется квалифицирован-ное большинство голосов членов Совета; «законодательный проект» в этом случае принимается с поправками Европарламента; 3) не при-нимать своего решения, что означает отказ от внесенного «законода-тельного проекта»: он не принимается.

Процедура сотрудничества в известной мере приблизила Европарламент к традиционной модели парламентского учреждения. Во-первых, расширился перечень вопросов, по которым Европарламент получил право рассматривать проекты регламентов и директив Со-вета. Во-вторых, установлены два чтения, что позволило Европарламенту более последовательно отстаивать свое мнение. В-третьих, в отношениях между Европарламентом и Советом введены более строгие требования к Совету. Для принятия им решения, преодоле-вающего отрицательное отношение Европарламента или его поправ-ки к проекту «законодательного акта», необходимо добиться едино-гласия в Совете или получить квалифицированное большинство го-лосов членов Совета. В-четвертых, определены точные сроки выпол-нения как Европарламентом, так и Советом и Комиссией предписы-ваемых им действий (или отказа от них).

Оценивая в целом процедуру сотрудничества, необходимо отме-тить следующее. Как и при процедуре консультаций здесь важную роль играют не только чисто правовые условия. Согласно установ-ленному порядку, отрицательное отношение Европарламента к вне-сенному акту может быть преодолено Советом, за которым сохраня-ется право принятия окончательного решения. Но уже на этом этапе вводится обязательное условие: Совет должен действовать едино-гласно. Процедура сотрудничества не ослабила, а усилила опреде-ленную зависимость Совета и Комиссии от Европарламента. Конеч-но, по сравнению с отношениями между законодательной и исполни-тельной властями в парламентской демократии ситуацию в европей-ских сообществах вряд ли нужно переоценивать. Но все же требова-ние единогласия весьма существенно, ибо Европарламент может найти минимальную поддержку в Совете и тем самым блокировать принятие неугодного ему «законодательного акта». Так уже случа-лось не раз. Примечательно также некоторое повышение роли Ко-миссии, которая вновь вступает в законодательный процесс как его самостоятельный участник (ей предоставляется один месяц для изу-чения разногласий между Европарламентом и Советом).

Процедура сотрудничества придала новый импульс активности Европарламента и повысила его роль в законодательном процессе. Стали более интенсивными и содержательными отношения Евро-парламента с Советом и Комиссией. Особенно активизировались рабочие контакты Европарламента с Комиссией. Сфера их сотруд-ничества сегодня охватывает общую транспортную политику, разра-ботку актов, регулирующих деятельность Структурного фонда, по-литику в области окружающей среды, проблемы безопасности и здоровья на рабочем месте и ряд других проблем. Однако это еще не прямое участие Европарламента в «законодательном» процессе. От-нюдь не все поправки и дополнения, предлагаемые Европарламен-том, учитываются как Комиссией, так и особенно Советом. Показа-тельно, что за год после введения процедуры сотрудничества Комис-сия приняла 79%, а Совет — 48% поправок на этапе первого чтения и соответственно 56 и 23% — на этапе второго чтения.

Более серьезные меры по расширению полномочий Европарла-мента и повышению его роли в институционной системе были пред-приняты накануне подписания Маастрихтского договора. Характер-но, что, как и на предшествующих этапах, ничто из достигнутого ранее не было упущено. Консультационная процедура, равно как и процедура сотрудничества, не только была подтверждена, но и полу-чила поддержку. В Маастрихтском договоре как бы суммируются основные итоги предшествующего развития.

Со временем, однако, отношение к этим процедурам стало ме-няться. На Межправительственной конференции 1996—1997 гг. ак-тивно обсуждался вопрос о сокращении количества процедур, по-скольку процесс принятия решений все более осложнялся и запуты-вался. Итоги были подведены в Амстердамском договоре, который в принципе отказался от процедуры сотрудничества. Она была сохра-нена только при принятии решений, касающихся Экономического и валютного союза.

Еще по Маастрихтскому договору добавился новый и очень су-щественный процедурный компонент: Европарламент стал действо-вать в качестве соучастника принятия решений (ст. 189 «b»). Речь идет, таким образом, о процедуре совместного принятия решений. В известной мере, но с большими оговорками можно сказать, что Евро-парламент получил также право законодательной инициативы. Было установлено, что Европарламент может затребовать от Комис-сии предложения по вопросу, который, как считает большинство депутатов, в соответствии с Договором нуждается в законодатель-ном регулировании (ст. 138 «b»).

Процедура совместного принятия решений, как и процедура со-трудничества, с самого начала имела несколько этапов. При этом первый этап, в сущности, совпадал с тем, который был определен для консультаций. Однако на втором этапе ситуация коренным образом меняется. В случае, если мнение Европарламента расходится с мне-нием Совета и Европарламент предлагает поправки к внесенным «законодательным проектам», Совету дается три месяца для того, чтобы определить свою позицию. Совет может принять поправки квалифицированным большинством, а если у Комиссии есть возра-жения, то только единогласно. Если Совет не набирает нужного ко-личества голосов, начинается согласительная процедура. Она во многом «списана» с согласительной процедуры, которая установле-на и нередко применяется в парламентах государств-членов.

Создается Согласительный комитет, в состав которого входит равное число членов от Европарламента и от Совета. Активную ра-боту в рамках этого комитета проводит Комиссия, которая готовит необходимые документы, но в голосовании в Комитете не участвует. Ей предназначена своего рода теневая роль. Согласительному коми-тету дается шесть недель для работы. Если он достигает компромис-са, его решение направляется в Европарламент и в Совет. Для Евро-парламента это равносильно третьему чтению.

Как Совет, так и Европарламент получали по шесть недель для рассмотрения решения Согласительного комитета. Они могли одоб-рить проект «законодательного акта» в редакции Согласительного комитета. Для положительного решения вопроса в Европарламенте требуется абсолютное большинство, а в Совете — квалифицирован-ное большинство голосов. Если такое условие не соблюдается в одном из этих органов, рассмотрение проекта «законодательного акта» снимается с повестки дня.

Особая ситуация складывается, если Согласительный комитет не в состоянии выработать единую позицию и разногласия сохраняют-ся. В этом случае Совет имел право в течение следующих шести месяцев вернуться к рассмотрению своего проекта, представленного в Европарламент, и принять его квалифицированным большинством голосов. В свою очередь Европарламент вправе отменить такое ре-шение Совета абсолютным большинством голосов своих депутатов. Если Европарламент не соберет такого большинства голосов, проект Совета становится «законом».

Основными сферами применения процедуры совместного приня-тия решений в соответствии с Договором о ЕЭС стали: создание внутреннего рынка (ст. 100 «а»), поддержка культуры (ст. 128), под-держка здравоохранения (ст. 129), программы защиты окружающей среды (п. 3 ст. 13 «с»).

Процедура совместного принятия решений означает для Евро-парламента очень многое. Если прежде окончательное решение по всем вопросам принадлежало Совету, который мог настоять на своем, даже если Европарламент придерживался другого мнения, то теперь Европарламент во многих случаях способен отстоять свое «нет». Это, бесспорно, серьезный шаг по пути его превращения в подлинно парламентское учреждение. Но этот путь не из коротких и легких. Сегодня итог таков, что Европарламент может не допустить принятие того или иного «законодательного акта», но все еще лишен права самостоятельно законодательствовать.

Амстердамский договор, сведший применение консультативной процедуры всего к одной сфере — ЭВС, т.е. практически убравший ее из широкого обихода, существенно расширил сферу применения процедуры совместного решения. Теперь она применяется более чем в двадцати новых обстоятельствах. К тому же данная процедура была упрощена, ибо третье чтение полностью исключено.

В соответствии с Амстердамским договором процедура совмест-ного решения в настоящее время подразделяется на следующие

этапы.

1. Комиссия представляет свое предложение.

2. Европарламент выражает свое мнение.

3. Совет, принимающий свое решение на основе правила квали-фицированного большинства:

а) соглашается с мнением Европарламента и принимает правовой

акт;

б) если Европарламент не высказывает своего мнения, принима-ет правовой акт;

в) принимает общую позицию и направляет ее в Европарламент. 4. Европарламент:

а) одобряет общую позицию в течение трех месяцев;

б) не высказывает своего мнения в течение трех месяцев (в этих случаях Совет принимает правовой акт);

в) отклоняет общую позицию абсолютным большинством (пра-вовой акт не принимается);

г) предлагает в течение трех месяцев принятые абсолютным боль-шинством голосов поправки к общей позиции и направляет поправ-ки в Совет и Комиссию,

5. Комиссия и Совет высказывают свои мнения по поправкам Европарламента.

6. Совет:

соглашается с поправками Европарламента в течение трех меся-цев, принимая это решение на основе правила квалифицированного большинства; если Комиссия не соглашается с поправками Европарламента, соглашается с ними, принимая свое решение единогласно (правовой акт в этих случаях считается принятым); не принимает правовой акт. В этом случае создается Согласи-тельный комитет, состоящий из равного числа членов Совета и депу-татов Европарламента. Соглашение в Согласительном комитете до-стигается при согласии квалифицированного большинства членов Совета и большинства депутатов Европарламента.

7. Согласительный комитет:

а) принимает совместный текст (на основе поправок, предложен-ных Европарламентом) в течение шести недель. В этом случае Евро-парламент и Совет должны в течение шести недель принять предло-жение об издании правового акта или это предложение считается отклоненным;

б) не приходит к соглашению. В этом случае предложение счита-ется отклоненным.

Установленные сроки — три месяца и шесть недель — могут быть продлены, соответственно, на один месяц или две недели, по иници-ативе Европарламента или Совета.

Комиссия вправе вносить изменения в свое предложение об изда-нии правового акта пока Совет его не отклонил.

Как видно, процедуры принятия решений с участием Европарла-мента несколько упрощены. Совет теперь вырабатывает общую по-зицию для Европарламента не во всех случаях, не автоматически, а только тогда, когда поправки Европарламента отклоняются. Отпала обязанность Европарламента в случае отклонения им общей пози-ции сначала информировать Совет о таком своем намерении. Пере-мены коснулись процедуры деятельности Согласительного комите-та. Если прежде Европарламент мог отклонить общую позицию аб-солютным большинством депутатов от каждой страны, то теперь для отклонения достаточно того, что Согласительный комитет не мог прийти к единому решению.

Европарламент стал активно участвовать в решении вопросов, связанных с приемом новых государств в Европейский союз. Прежде Совет мог действовать самостоятельно, даже не консультируясь с Европарламентом. Теперь же необходимо согласие Европарламента, решение в котором принимается простым большинством голосов. Такой же порядок действует в отношении соглашений об ассоцииро-ванном членстве (прежде требовались только консультации с Евро-парламентом). Вопросы внешней политики стали значительно чаще обсуждаться на пленарных заседаниях Европарламента.

Разумеется, реальная роль Европарламента предопределяется не только объемом его полномочий, но и тем, насколько активно он участвует в жизни Европейского союза, как использует предоставленные ему полномочия. Оценивая ситуацию под этим углом зре-ния, нельзя не отметить, что Европарламент активно стремится к самоутверждению. Но ему еще не хватает власти. Его роль в ин-ституционной системе все еще занижена. В Европейском союзе пока еще нет системы сдержек и противовесов, характерной для госу-дарственного строя его членов. Нет в нем и своей политической системы, в первую очередь европейских политических партий, что негативно сказывается на деятельности Европарламента, которому без всего этого трудно быть аналогом законодательной власти и практически невозможно подняться на уровень «классического» парламента.

Итак, Европарламент ушел от модели органа международной ор-ганизации, но еще не стал полноценным парламентом. Незавершен-ность его развития столь очевидна, что не нуждается в особых дока-зательствах. Достаточно сказать в самой общей форме, что Европар-ламент оказался прямо подключенным к процессу принятия многих важных решений, но масштабы его участия в этом процессе еще ограничены, узки. В то же время, — и это не менее заметно, — направ-ление развития Европарламента определилось. Не столь уже далеко то время, когда монополия Комиссии на разработку проектов важ-нейших актов будет окончена и Европарламент станет в полной мере осуществлять право законодательной инициативы. Будет преодолен и еще один главный барьер: принятие «законов» перейдет от Совета к Европарламенту.

О том, что роль Европарламента уже сегодня возрастает, а суще-ствующее ныне его несоответствие парламентским меркам со време-нем будет успешно преодолено, свидетельствует все усиливающееся внимание как политических кругов, так и большого бизнеса к его деятельности. Появились и повышают свою активность лоббистские группы, нацеленные на продвижение тех или иных решений в Европарламенте. Многие из них официально зарегистрированы в таком качестве. Сессии Европарламента стали больше и полнее освещаться в средствах массовой информации.

Небезынтересно, что динамика развития Европарламента отра-зилась на его определении в литературе. Точнее говоря, речь идет не столько о многообразии определений, сколько о их почти полном отсутствии. Можно даже сказать, что сегодня официального опреде-ления Европарламента вообще нет. Формально он никак не называ-ется ни в учредительных договорах, ни в Едином европейском акте, ни в Маастрихтском договоре, ни в Амстердамском договоре. Как уже говорилось, нет даже намека на то, что он является высшим органом законодательной власти. В Маастрихтском договоре сказа-но на редкость нейтрально: Европейский парламент состоит из пред-ставителей народов государств, объединившихся в Сообществе, — он осуществляет полномочия, возложенные на него Договором (ст. 137).

Это, конечно, лишь очень слабая констатация одного из качеств Европарламента. Но, с другой стороны, подобная характеристика не перекрывает движения, и следовательно, оставляет большой про-стор для придания Европарламенту новых полномочий, роста его влияния и превращения в настоящий парламент.

4.Суд европейских сообществ