Современные модели организации аппарата местной власти

2.  Современные модели организации аппарата местной власти

Современное общероссийское законодательство о местном самоуправлении допускает использование разных моделей организации местной власти. Однако несколько десятилетий отечественной истории ХХ века с их жесткой унификацией местной жизни, предельным централизмом в управлении сказываются и доныне: законодательный потенциал многообразия на практике еще только начинает разворачиваться, реальная жизнь знает лишь несколько не слишком далеко отстоящих друг от друга моделей.

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления – представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления – основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества, когда все непосредственно делегируемые население полномочия реализуются:

-     в различных пропорциях представительным органом и выборным должностным лицом;

-     представительным органом;

-     выборным высшим должностным лицом (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов

Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании в отношении структурных единиц будут использоваться наименования «мэр», «совет», «администрация»).

Модель «сильный мэр – совет». Отметим характерные особенности модели (Рис. 1). Мэр и Совет избираются всем населением. «Сильным» мэр называется в силу ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от нее сотрудников администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета; председательствует на его заседаниях; подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Досрочное прекращение полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей происходит по решению местного референдума.

Рис. 1

Модель «слабый мэр – совет». В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета (рис.2). «Слабость» его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от нее сотрудников администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий осуществляется советом по собственной инициативе или по инициативе населения.

Рис. 2

Модель «совет – управляющий». В этой модели должность мэра не предусматривается (рис.3). Деятельность совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.

Рис. 3

Модель «городская комиссия». Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций (рис.4). При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

 

Рис.4

Модель «мэр – собрание». Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то данная модель может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В более распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать «староста – сельский сход». Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае, назначаться или выбираться казначей.

Совершенно ясно, что в каждой из приведенных моделей структуры органов местного самоуправления будут специфические взаимоотношения между представительными и исполнительными органами, определенные самой структурой. Рассмотрим специфику взаимоотношений представительного и исполнительного органов местного самоуправления на примере конкретного муниципального образования.

3.  Правовые акты местного самоуправления о взаимоотношениях представительного и исполнительного органов местного самоуправления (на примере муниципального образования город Кола)

Как мы уже говорили выше, право формировать структуру органов местного самоуправления конституционно закреплено за населением Российской Федерации. Норма Конституции подкреплена нормой Федерального законодательства – статьей 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», - а также пунктом 5 статьи 13 Закона Мурманской области от 08 июля 1996 г. N 32-02-ЗМО «О местном самоуправлении в Мурманской области» (Принят Мурманской областной Думой 27 июня 1996 г.) (с изменениями от 30 декабря 1997 г., от 15 февраля 1999 г., 05 июля, 28 декабря 2000 г.).

Указанными законами закрепляется также норма, согласно которой в устав муниципального образования включаются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, а также наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (пп. 4,5 ст.8 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пп. 3.4 и 3.5 ст.6 ЗМО «О местном самоуправлении в Мурманской области»). Таким образом, именно в уставе муниципального образования закрепляются структура органов местного самоуправления и модель взаимоотношений этих органов. Эти взаимоотношения могут более детализироваться в других правовых актах муниципальных образований, таких как регламент представительного органа местного самоуправления, положения о депутатских комиссиях, группах и фракциях, положения об исполнительном органе и его структурных подразделениях и т.п.

Так в Уставе муниципального образования город Кола структура органов местного самоуправления определена следующим образом:

Статья 15. Совет депутатов города в структуре органов местного самоуправления

Представительным органом местного самоуправления, обладающим правом представлять интересы населения, принимать от его имени решения, действующим на территории города, является Совет депутатов города Колы.

Совет состоит из 15 депутатов, избираемых населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и Законами Мурманской области на срок 5 лет.

Порядок деятельности Совета депутатов устанавливается его регламентом, который принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Правовое, организационно-методическое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности Совета депутатов осуществляется председателем Совета депутатов.

Статья 17. Председатель Совета депутатов, зам. председателя Совета депутатов.

Работу Совета депутатов организует его председатель.

Председатель Совета депутатов, зам. председателя Совета депутатов избираются на заседании Совета из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета депутатов и исполняют обязанности до избрания председателя Совета депутатов, зам. председателя Совета депутатов нового созыва.  

Председатель Совета депутатов, зам. председателя Совета депутатов подотчетен Совету и может быть в любое время отозван путем тайного голосования на заседании.

Председатель Совета депутатов:

1) представляет Совет депутатов в отношениях с населением, органами территориального общественного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями;

2) созывает заседания Совета депутатов, доводит до сведения депутатов и населения время и место проведения, а также проект повестки дня;

3) осуществляет руководство подготовкой заседаний Совета депутатов и вопросов, выносимых на рассмотрение Совета депутатов;

4) ведет заседание Совета депутатов города;

5) подписывает протоколы заседаний Совета депутатов совместно с секретарем заседания и иные документы Совета депутатов города в соответствии с законодательством;

6) руководит работой аппарата Совета депутатов, назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений аппарата;

7) рассматривает в соответствии с законодательством вопросы организации выборов и досрочного прекращение полномочий депутатов;

8) является распорядителем кредитов по расходам, предусмотренным в бюджете на подготовку и проведение заседаний, работу постоянных и иных комиссий и депутатов Совета, содержание аппарата и другим расходам, связанных с деятельностью Совета;

9) от имени Совета депутатов подписывает исковые заявления, направляемые в суд или арбитражный суд, в случаях, предусмотренных законодательством;

10) решает иные вопросы, которые могут быть ему поручены Советом депутатов или возложены законодательством;

11) в отсутствие председателя Совета депутатов его функции возлагаются на заместителя председателя Совета депутатов.

Статья 24. Глава администрации города.

Глава администрации города - должностное лицо, возглавляющее деятельность местной администрации.

Глава администрации города назначается Советом депутатов с учетом решения конкурсной комиссии в соответствии с законодательством Российской Федерации и Мурманской области.

Полномочия главы администрации начинаются со дня подписания контракта и прекращаются в день вступления в должность нового главы администрации.

Глава администрации города в своей деятельности подотчетен населению и Совету депутатов в городе.

Полномочия главы администрации начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь назначенного главы администрации.

Статья 25. Полномочия главы администрации города.

Глава администрации города:

-            возглавляет деятельность городской администрации;

-             вносит в Совет депутатов проекты местного бюджета и отчеты о его исполнении, проекты программ и планов социально-экономического развития;

-            представляет Совету депутатов ежегодный отчет о деятельности администрации города;

-            организует разработку и исполнение местного бюджета, программ и планов социально-экономического развития;

-            - заключает договора и соглашения с государственными органами, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе зарубежными;

-            утверждает структуру и штаты администрации города и пределах выделенных средств;

-            согласовывает с Советом депутатов назначение и освобождение от должности своих заместителей;

-            назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации города;

-            назначает и освобождает от должности руководителей муниципальных предприятий на основе контракта, осуществляет контроль за их деятельностью;

-            координирует работу по борьбе с преступностью и обеспечению правопорядка на территории города;

-             руководит гражданской обороной и осуществляет мероприятия по защите населения и территории города от чрезвычайных ситуаций;

-             ведет прием населения, организует рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, принятие по ним решений;

-             осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством и настоящим Уставом;

По вопросам своей компетенции глава администрации издает постановления и распоряжения, которые вступают в силу с момента их подписания, если иное не установлено в самом постановлении (распоряжении);

Постановления и распоряжения главы администрации города, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граждан, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования);

Постановления и распоряжения главы администрации города, предусматривающие ответственность должностных лиц и граждан, вступают в силу через две недели после их официального опубликования.

Статья 28. Администрация города в системе местного самоуправления.

Администрация города является исполнительным органом местного самоуправления и возглавляется главой администрации.

Деятельность главы администрации в качестве руководителя исполнительного органа местного самоуправления осуществляется на принципах единоначалия. Все структурные подразделения администрации города находятся в подчинении главы администрации. Глава администрации вправе создавать Совет руководителей предприятий и организаций для рассмотрения важнейших вопросов управления, в том числе, вопросов образования целевых внебюджетных фондов.