К концепции административно - процессуального кодекса

1.2. К концепции административно - процессуального кодекса

Определяя концепцию Административно-процессуального кодекса вначале следует обратить внимание на некоторые принципиальные вопросы.

Должен ли данный Кодекс регламентировать все процедуры деятельности государственных органов при осуществлении ими функций государственного управления, имея ввиду, в частности, процедуру принятия нормативных правовых актов?

На наш взгляд, АПК должен устанавливать лишь процедуру издания индивидуальных актов управления, касающихся не внутриорганизационных отношений в системе и структуре данного органа управления, а лишь оформления его “внешних” связей с субъектами (государственными органами, организациями, гражданами), не входящими в его систему. Такое ограничение важно провести, учитывая рыночную экономику, в условиях которой все большее значение приобретают государственный контроль и надзор за исполнением требований законодательства, лицензирование разнообразных видов деятельности, расширение предметов и объектов разрешительной системы и т.д. Вместе с тем это обстоятельство требует от государственного органа строгого и безусловного соблюдения прав и свобод индивидуума, прав и законных интересов организаций всех видов, как коммерческих, так и некоммерческих, в том числе общественных объединений. Отсюда проистекает необходимость в первую очередь урегулировать административный процесс, связанный с изданием индивидуальных актов управления, выражающих государственно-властные функции государственного органа в отношении не подчиненных ему субъектов административно-правовых отношений.

Следующий логический вытекающий вопрос: какой государственный орган должен быть “предметом охвата” нормами АПК с точки зрения регламентации процедуры принятия индивидуального акта управления?

Исходя из конституционного разделения властей, вежде всего следует иметь в виду органы исполнительной власти как основной субъект административно-правовых отношений, обладающий соответствующими государственно-властными полномочиями. Но если по отношению к органам законодательной и судебной властей “внешние” отношения которых не затрагивают сферу административно-правовых отношений с позиций принятия индивидуальных актов управления, то по отношению к властным полномочия Президента РФ такой вывод однозначно сделать нельзя.

В этой связи на поставленный вопрос может последовать такой ответ: АПК должен охватывать своими процессуальными нормами “внешние” функции Президента РФ и аналогичных ему лиц в субъектах Федерации и все органы исполнительной власти на федеральном и местном (региональном) уровнях. При этом следует иметь в виду и должностных лиц соответствующих органов.

Нужно также определить, будут ли и в какой мере распространяться процедурные нормы АПК на органы местного самоуправления, осуществляющие административные полномочия (администрация местного самоуправления, должностные лица). На взгляд автора, органы местного самоуправления нельзя исключать из числа субъектов административного права, правомочных в рамках, установленных законодательством, издавать индивидуальные правовые акты в отношении организаций и граждан, находящихся (проживающих, осуществляющих свою производственную и иную деятельность) на территории соответствующего органа самоуправления.

Необходимо установить, будут ли распространяться нормы административно-процессуального кодекса на процесс разрешения дел об административных правонарушениях. Полагаем, что специфика дел об административных правонарушениях требует специального процессуального регулирования: либо в качестве самостоятельного процессуального раздела КоАП, как это имеет место в настоящее время, либо в качестве самостоятельного АПК по делам об административных правонарушениях. При этом важно учитывать, что новый КоАП РФ будет включать нормы, предусматривающие административную ответственность юридических лиц, что предопределяет и специфику административно-процессуальных норм.

Возникает вопрос о том, должны ли распространяться нормы АПК на рассмотрение в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах дел, возникающих из административно-правовых отношений. Имеется ввиду применение норм Закона РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27 апреля 1993 г. , норм избирательного законодательства и некоторых других отраслей права (земельного, финансового), когда налицо административно-правовой спор. Думается, что для судов общей юрисдикции, более целесообразно было бы разработать Федеральный закон “Об административном судопроизводстве по делам, вытекающим из административно-правовых отношений”. Вместе с тем возможен вариант создания специального раздела АПК “Административное судопроизводство”.

В связи с концепцией АПК РФ надо решить вопрос о соотношении норм федерального кодекса и процедурных правил, включаемых в нормативные правовые акты субъектов Федерации, учитывая, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов. Отвечая на этот вопрос, следует отметить, что АПК РФ, безусловно, должен содержать основные, принципиальные положения, обязательные для применения на всей территории России. Комплекс основных процессуальных прав лица, в отношении которого предполагается издание индивидуального акта управления, также должен быть урегулирован федеральным кодексом. В его пределах можно предусмотреть вопросы дополнительного регулирования субъектами Федерации процессуальных обязанностей региональных органов государственного управления.

Разработка АПК предполагает четкое определение объекта регулирования. Речь идет об общественных отношениях между:

а) органом государственного управления и гражданином лицо организацией в процессе реализации гражданином или организацией прав и свобод (обращение, ходатайство, заявление);

б) между органом государственного управления и гражданином, организацией в процессе рассмотрения административно-правового спора, обжалования действия или решения, нарушившего права и свободы гражданина либо законные интересы организации (жалоба);

в) органом государственного управления и гражданином либо организацией в случае принятия органом индивидуального правового акта, предписывающего гражданину, организации выполнить ту или иную конкретную обязанность.

В каждом из трех названных блоков общественных отношений можно выделить административно-процессуальные особенности производства, определяющие правила принятия органом государственного управления индивидуального акта:

а) по ходатайствам и заявлениям в органы управления в сфере образования, культуры, науки, по вопросам жилищно-коммунального и социального обслуживания, оказания социальной помощи и пенсионным вопросам;

б) по ходатайствам о выдаче лицензий и иных разрешений на конкретный вид предпринимательской и иной деятельности;

в) по жалобам граждан и организаций на противоправные действия и решения нижестоящих органов управления и должностных лиц;

г) по установлению конкретной административно-правовой обязанности гражданина или организации в сфере управления.

Представляется, что в случае образования системы административных судов на них могут быть распространены нормы АПК и выделен специальный раздел “Особенности производства в административных судах (органах административной юстиции)”.