Понятие правопреемства в международных конвенциях

1.2 Понятие правопреемства в международных конвенциях

Задача кодификации института правопреемства, поставленная перед Комиссией международного права ООН в 1949 г., вызвала много трудностей, связанных с противостоянием между различными блоками государств. Рассмотрение вопросов правопреемства неоднократно откладывалось. Наконец, в резолюции 1686 (XVI) 1961 г. ГА ООН включила тему правопреемства в число первоочередных.

Начиная с 1967 г., отказавшись от рассмотрения проблем правопреемства правительств и международных организаций, КМП ООН выделила два основных направления работы:

- правопреемство государств в отношении договоров;

- правопреемство государств в других областях, помимо договоров, позднее ограниченных государственной собственностью, государственными архивами и государственными долгами.

Для исследования в каждой из двух обозначенных областей правопреемства был назначен специальный докладчик: для правопреемства в отношении договоров - X. Уолдок, впоследствии замененный Ф. Уалатом, и для правопреемства в других областях, помимо договоров - М. Беджауи.

На первоначальном этапе кодификации проблема понятия правопреемства представлялась «теоретическим и академическим вопросом», носящим «абстрактный характер» и не имеющим «практической ценности». Позже КМП ООН вернулась к этому вопросу и в результате долгих дебатов пришла к заключению, что под правопреемством государств следует понимать «смену одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории», не подразумевая идеи наследования прав и обязанностей в результате этого события. Как указывалось, именно эта формулировка обычно использовалась в практике государств и лучше всего подходила для описания в нейтральных выражениях любых частных случаев правопреемства, независимо от статуса данной территории.

Особо подчеркивалась необходимость применения одного и того же понятия правопреемства в Конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. ив Конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г., что и нашло отражение в заключительной редакции соответствующих статей обоих документов.

Анализ деятельности КМП ООН по выработке дефиниции правопреемства государств свидетельствует о том, что основная полемика развивалась вокруг двойственности понятия. В этом смысле обращает на себя внимание несоответствие между названиями конвенций и содержащимся в них определением.

Как отмечалось ранее, конвенционное понятие охватывает лишь первый компонент, т.е. «практическое правопреемство». В то же время из содержания конвенций явствует, что объектом регулирования является не «практическое», а «юридическое правопреемство» или переход прав и обязанностей от государства-предшественника к государству-преемнику.

Возможность преодоления этого противоречия заключается в ином толковании конвенционного понятия правопреемства. Несмотря на то что авторы конвенций желали избежать закрепления какой-либо презумпции перехода прав и обязанностей, было бы неверно утверждать, что подобный переход не будет осуществляться. Таким образом, фраза «в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории» может интерпретироваться как «переход прав и обязанностей», тогда как фраза «смена одного государства другим» указывает на территориальные изменения. Подобное толкование определения «правопреемства государств» включая несколько положительных моментов:

- во-первых, выполняет важную задачу объединения максимального числа практических ситуаций правопреемства;

- во-вторых, содержит искомый баланс между двумя компонентами правопреемства;

- в-третьих, позволяет сохранить дефиницию, обладающую ценной для науки лаконичностью и широко используемую в доктрине и практике государств.

2 Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г.

Кодификационный процесс в области правопреемства государств развивался в исторический период активизации национально-освободительных движений против колониальной зависимости, охвативших азиатский, американский и африканский континенты, и образования новых независимых государств на территории бывших колоний. Этот период определил новую расстановку сил на мировой политической арене, что отразилось на процессе выработки и содержании международных документов в рамках ООН, в том числе Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г.

Как явствует из названия Конвенции, ее положения устанавливают правовой режим в отношении одного объекта правопреемства, договоров. В соответствии с пп. а п. 1 ст. 1, «договор означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования». Текст пп. а п. 1 ст. 2 дословно воспроизводит определение, закрепленное в аналогичной статье Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.

В отношении общих положений представляется важным подчеркнуть, что в сферу регулирования Конвенции входят также договоры, учреждающие международные организации, и договоры, принятые в рамках международной организации (ст. 4). Напротив, исключаются из сферы регулирования, т.е. не затрагиваются правопреемством, установленные договором границы и права и обязательства, относящиеся к режиму границ (ст. 11) и иные территориальные режимы (ст. 12).

Текст Конвенции подразделяется на семь частей. Структура Конвенции определяется выделением трех основных категорий правопреемства государств:

- правопреемство в отношении части территории (часть II);

- новые независимые государства (часть III);

- объединение и отделение государств (часть IV).

Наиболее детальное развитие получила часть III, устанавливающая режим правопреемства новых независимых государств, т.е., бывших колоний. Именно эта часть Конвенции подверглась наиболее жесткой критике и послужила причиной продолжительного, почти двадцатилетнего, периода ожидания пятнадцати ратификационных грамот, необходимых для ее вступления в силу. Достаточно отметить, что общее правило правопреемства в отношении этой категории устанавливает, что «новое независимое государство не обязано сохранять в силе какой-либо договор или становиться его участником в силу исключительно того факта, что в момент правопреемства государств этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств» (ст. 16). Таким образом, в Конвенции наблюдается явная оппозиция между регулированием правопреемства новых независимых государств и других случаев правопреемства.

Применительно к правопреемству государств Центральной и Восточной Европы, в частности государств, возникших на территории бывшего СССР, наибольший интерес представляет анализ правового режима, устаковленного для отделения государств (ст. 34-37). Прежде всего, важно отметить, что Конвенция 1978 г. не проводит четкого различия между категориями «отделение» и «разделение» государств. Так, ст. 34 устанавливает положения, относящиеся к отделению части или частей территории государства, образующих одно или несколько государств, «независимо от того, продолжает ли существовать государство-предшественник». Статья 35 содержит положения, относящиеся непосредственно к случаю продолжения существования государства после отделения от него части или частей территории.

Что касается режима правопреемства для отделения, Конвенция устанавливает общий принцип перехода договорных обязательств в сочетании с территориальным принципом, хотя и с важными исключениями. Для договоров, находящихся в силе на момент правопреемства государств, переход обязательств не применяется, если государства договорились об ином (пп. а п. 2 ст. 34 и пп. а п. 1 ст. 35) и если применение этого договора в отношении государства-преемника несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменяет условия его действия (пп. б п. 2 ст. 34 и пп. б п. 1 ст. 35).

Схожий правовой режим устанавливается для участия в договорах, не находившихся в силе на момент правопреемства (ст. 36), и в договорах, подписанных государством-предшественником под условием ратификации, принятия или утверждения (ст. 37). В обоих случаях участие государства-преемника исключается, если оно несовместимо с объектом и целями данного договора или коренным образом изменяет условия его действия (п. 3 ст. 36 и п. 2 ст. 37) и если в соответствии с характером самого договора требуется согласие всех его участников (п. 4 ст. 36 и п. 3 ст. 37). В этом контексте трудно не согласиться с мнением, что общий принцип перехода договорных обязательств при правопреемстве государств, как он сформулирован в Конвенции, вступает в противоречие с ограничительными оговорками, что, в свою очередь, затрудняет его практическое применение. Более того, эффективность общего принципа перехода договорных обязательств значительно снижается ввиду того, что согласно Конвенции за государствами сохраняется право прийти к иному соглашению.