Проведение административной реформа

1.2 Проведение административной реформа

Официальная точка отсчета начала административной реформы в Украине — 7 июля 1997 года. В этот день указом Президента для концептуального и организационно-методического обеспечения подготовки и проведения административной реформы. была создана Государственная комиссия, основными задачами которой стали: разработка Концепции административной реформы; определение научных основ, стратегии и тактики ее проведения; разработка конкретных механизмов и сроков внедрения административной реформы; экспертная оценка концепций и проектов нормативно-правовых актов, направленных на создание правовой базы административной реформы; анализ деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в отношении осуществления мер административной реформы и предоставления помощи в ее проведении; рассмотрение предложений и программ научного, материально-технического, кадрового и финансового обеспечения административной реформы; подготовка предложений по конкретным направлениям проведения указанной реформы.

Ровно через год, в июле 1998-го, была утверждена Концепция административной реформы, реализация основных положений которой направлена на обеспечение реформирования системы государственного управления, создание условий для строительства демократического, социального и правового государства, утверждение, обеспечение и защиту прав всех граждан страны.

Целью административной реформы является формирование эффективной, прозрачной и подконтрольной народу системы государственного управления, расходы на содержание которой будут адекватны финансово-экономическому состоянию государства. Преобразования в этой сфере призваны обеспечить в Украине перестройку системы государственного управления всеми сферами общественной жизни. Думаю, что такую идеологию, такой замысел реформирования нельзя не поддержать. Но… с другой стороны, важнейшим является практическое воплощение в жизнь этой идеологии, планов.

Государственную комиссию по проведению административной реформы. возглавил Леонид Кравчук, заместителями стали Евгений Кушнарев (позднее его заменил Николай Билоблоцкий) и Сергей Тигипко. Примечательно, что в состав комиссии вошли и народные депутаты - Иван Заец и Игорь Колиушко. По оценкам экспертов, именно они являются главными идеологами административной реформы в парламенте. Таким образом, Президент попытался учесть и интересы высшего законодательного органа страны.

Но власти действовали параллельно, зачастую входя в острый конфликт. Практически одновременно в Верховной Раде началась активная работа по подготовке основополагающих конституционных законов. И беда не только в том, что законопроекты вступали в противоречие с президентским видением хода реформ. Зачастую, даже внутри отдельной политической партии не было единства в определении правовых основ реформирования государственного аппарата. Свидетельство тому - хотя бы ситуация с подачей Игорем Колиушко (на то время - членом НДП) и премьером Валерием Пустовойтенко (членом этой же партии) двух, противоречащих друг другу проектов Закона «О Кабинете министров Украины».

Нельзя забывать и о том, что свои требования относительно содержания, сроков, принципов реформ выдвигали и международные финансовые организации. С позиций своего исторического опыта и конечных целей построения социального правового Украинского государства они были и остаются правы. Не учитывался лишь один «небольшой» нюанс - реальная ситуация украинского общества и реальные же возможности власти по реформированию аппарата управления. Ведь основную часть государственных служащих составляют работники партийно-хозяйственных органов бывшей УССР. Менталитет этих людей изменить в сжатые сроки трудно, если вообще возможно.

В этой ситуации труднее всего, вероятно, пришлось исполнительной власти. Необходимо было искать компромисс с парламентом и одновременно - с Западом. Отсюда - часто поспешные и потому не всегда оптимальные решения. Трудно охарактеризовать указ Президента от 13 марта 1999 г. «Об изменениях в системе центральных органов исполнительной власти» как способствующий ускорению процесса административной реформы. Указ содержал положительные новшества (упрощение системы государственного управления, понижение статуса ряда ведомств и подчинение их министерствам), но его реализация свелась, как всегда бывает, к простой их ликвидации и реорганизации. Количество центральных госструктур сократилось с 93 до 87.

В конечном итоге, ситуация в Украине до 15 декабря 1999 года напоминала хрестоматийный пример действия лебедя, рака и щуки, а воз административной реформы так и остался на месте.

Итак началом практического осуществления административной реформы считается принятие Указа Президента Украины от 22 июня 1998 г. «О мерах в отношении внедрения Концепции административной реформы в Украине». Этим Указом были одобрены основные положения Концепции административной реформы, которая была разработана Государственной комиссией по проведению в Украине административной реформы.

Согласно Концепции ключевыми направлениями административной реформы признаны:

— рационализация структуры, функций и методов деятельности органов исполнительной власти, упрощение и сокращение лишних отраслей управления;

— внедрение действенной системы государственного контроля и рационализация административных процедур;

— дерегуляция и усовершенствование системы управленческих услуг, предоставляемых на разных уровнях исполнительной власти;

— реформирование системы подготовки и переподготовки управленческих кадров, механизма государственной службы;

— уточнение административно-территориального деления страны;

— обновление законодательной базы административных правоотношений, организационно-правовое обеспечение развития административной юстиции.

Практическая реализация мер административной реформы должна быть подчинена выработанным мировой практикой основополагающим принципам функционирования исполнительной власти в демократических государствах. Среди них следует отметить такие:

— приоритетность законодательной регламентации функций, полномочий и порядка деятельности органов исполнительной власти;

— независимость органов исполнительной власти от органов законодательной и судебной власти в пределах, определенных Конституцией Украины;

— ответственность органов исполнительной власти, их должностных лиц за свои решения, действия и бездействия перед гражданами, права которых были нарушены;

— обеспечение парламентского и судебного контроля за функционированием органов исполнительной власти и их должностных лиц.

В декабре 1999 года начался очередной этап административной реформы. Учитывая, что полномочия и функции органов исполнительной власти не были регламентированы законом, Президент Леонид Кучма 15 декабря подписал пакет указов о проведении административной реформы, которые упорядочили систему центральных органов исполнительной власти и утвердили схему их построения и взаимодействия. Глава президентской администрации Владимир Литвин считает эти решения революционными. Видимо, он прав. Эволюционным путем реформировать госструктуры в Украине невозможно. Ситуация, действительно, смахивает на революционную. Нижние чиновничьи пласты хотят жить по-старому, верхние хотят по-старому управлять. А народ, зажатый между ними, тихим скулежом дает понять, что все-таки хочет жить по-новому. Реформаторы в правительстве опускают руки в бессилии изменить что-либо к лучшему. Каток госмашины тупо, но устойчиво катится в известном направлении, подчиняясь разве что законам Паркинсона.

Президент подписал три указа - «О системе центральных органов исполнительной власти», «О составе Кабинета министров», «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти». Для нас важны несколько принципиальных положений этих документов.

Первое - сокращение и качественное преобразование аппарата государственного управления. Полностью ликвидированы 22 ведомства. Количество министерств уменьшилось с 18 до 15, госкомитетов - с 20 до 15. В целом количество органов центральной исполнительной власти сокращено почти в два раза - с 87 до 46 (кстати, за три дня до подписания указа число «спасенных» министерств в проекте документа было не 46, а 36...).

Второе - функции определения государственной политики закреплены только за членами Кабинета министров, которые будут заниматься не только организационно-управленческой, но и политической деятельностью. Например, принимать участие в разработке программы правительства, а значит, и нести ответственность за ее выполнение. На будущее запрещено приравнивать любые должности в органах исполнительной власти к членам Кабинета министров.

Ограничено количество замов министров, председателей ведомств - один первый и три простых (кроме Минобороны, МВД и СБУ). Впрочем, это вряд ли оправданно в случае, например, с Министерством топлива и энергетики, которое объединило важнейшие стратегические отрасли народного хозяйства.

Госкомитеты занимают подчиненное положение и осуществляют свою деятельность через премьера, его замов либо министров.

В особую категорию выделены центральные органы исполнительной власти со специальным статусом - Служба безопасности Украины, Антимонопольный комитет и другие. Тем самым упрощена система управления государством.

Третье - аппарат Кабмина реорганизован в секретариат, будет сокращена его численность, запрещено построение по отраслевому признаку. Возглавит секретариат правительственный секретарь, который не будет членом правительства. Таким образом, существенно снижен статус этого органа и возможности его влияния.

Кабмин обязан в трехмесячный срок привести свои решения в соответствие с указами Президента. В порядке компенсации за моральные и человеческие потери министры, сохранившие свои портфели, будут выделены в отдельную касту путем... выдачи их автомобилям специальных номеров. Этого административная реформа не предполагает, но на деле такие номера будут только у Президента, премьера, вице-премьера, министров и пяти-шести человек на Банковой. На номере будут всего три цифры и герб Украины. А простым богатым смертным такие номера не получить ни за какие коврижки.

Траектории, по которым развивалась реорганизация органов исполнительной власти, можно проследить на таких примерах.

Указом Президента Украины от 15.12.99 № 1573 «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти» была предусмотрена ликвидация Государственного комитета Украины по материальным резервам и создание на его базе государственной акционерной компании, с подчинением ее Министерству экономики Украины. С целью обеспечения функционирования единой системы государственного материального резерва Указом Президента Украины от 27.06.2000 № 827 упразднялась государственная акционерная компания, а функции Госкомитета по материальным резервам возлагались на реорганизуемое Министерство экономики Украины. Постановлением Кабинета министров от 30.06.2000 № 1041 на базе ликвидированного Государственного комитета Украины по материальным резервам в составе Министерства экономики создан правительственный орган государственного управления — Государственное агентство по управлению государственным материальным резервом. В дальнейшем, учитывая стратегическое значение государственного материального резерва для обеспечения национальной безопасности Украины и с целью совершенствования государственного регулирования в этой сфере, Указом Президента от 07.08.2001 № 603 на базе указанного агентства образован центральный орган исполнительной власти — Государственный комитет Украины по государственному материальному резерву. Таким образом, этот орган исполнительной власти в течение 19 месяцев создавался, превращался в правительственный орган госуправления и снова воссоздавался как центральный. Как вы понимаете, эффективность его работы была нулевая, безответственность за результаты работы полная.

А вот другой поучительный пример. Указом Президента Украины от 15.12.99 № 1573 был ликвидирован Комитет Украины по монополии на производство и оборот спирта, алкогольных напитков и табачных изделий с передачей его функций Министерству финансов Украины. Постановлением Кабинета министров от 24.04.2000 № 690 в составе Министерства финансов образован Департамент регулирования производства и оборота алкоголя и табака, как правительственный орган государственного управления. Однако уже 11 июля 2001 года с целью реализации государственной политики в сфере производства и оборота спирта, алкогольных напитков и табачных изделий, повышения эффективности контроля в этой сфере, Указом Президента № 510 эта функция от Министерства финансов передана Государственной налоговой администрации Украины. Постановлением Кабинета министров от 07.08.2001 № 940 ликвидирован созданный в составе Министерства финансов Украины правительственный орган государственного управления — Государственный департамент регулирования производства и оборота алкоголя и табака. Численность работников Государственной налоговой администрации увеличена на 776 единиц, соответственно уменьшена численность Министерства финансов Украины. При этом переданная численность на 79 единиц превышает штатную численность ликвидированного департамента. Кроме того, количество легковых автомобилей, которые обслуживают Государственную налоговую администрацию увеличено на 60 единиц, без соответствующего уменьшения количества автомобилей, обслуживающих Министерство финансов и его местные органы.