Соотношение судебного контроля и прокурорского надзора

1.2 Соотношение судебного контроля и прокурорского надзора

Изменения в правовом регулировании механизма обеспечения законности требуют четкого определения соотношения судебного контроля и прокурорского надзора за законностью. Концепция развития прокуратуры на переходный период, справедливо признавая, что постепенно расширяющийся судебный порядок защиты прав граждан является наиболее надежным и эффективным, вместе с тем исходила из того, что правосудие не заменяет и не подменяет прокурорский надзор за законностью, а судебная система не может и не должна выполнять надзорные функции прокуратуры, поскольку суд в силу многих причин весьма ограничен в своих возможностях.

Если говорить о сферах распространения компетенции суда и прокуратуры в контроле (надзоре) за законностью, то, с одной стороны, они в значительной степени совпадают, а с другой - прокурорская значительно шире судебной. В поле зрения прокурора - и соблюдение порядка приема и рассмотрения обращений граждан в государственных органах и органах местного самоуправления, и законность расходования бюджетных средств, и обеспечение установленных законом льгот военнослужащим, ветеранам, семьям с детьми и т.п., и соблюдение законности при регистрации, учете и разрешении заявлений. Отсюда и значительно более широкий круг лиц, подпадающих в сферу надзора. Способы осуществления судом и прокуратурой своих контрольно-надзорных полномочий принципиально отличаются. Суд реализует их только по инициативе заинтересованных лиц, по мере поступления конкретных заявлений и жалоб граждан, организаций, материалов следственных и оперативных органов, и, как правило, публично, путем судебного разбирательства. Надзор прокуратуры действует постоянно и непрерывно.

Ежегодно органы прокуратуры анализируют состояние правопорядка на подведомственной им территории, на основании результатов его анализа планируют свою деятельность по выявлению и устранению нарушений закона. Прокуратуре, в отличие от суда, необязательно ждать поступления обращений заинтересованных лиц, чтобы начать проверку. Согласно ч.2 ст.21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" основанием для проведения проверки исполнения законов может быть любая информация о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Законом и приказами Генерального прокурора РФ установлены жесткие сроки рассмотрения органами прокуратуры жалоб и заявлений граждан и организаций по поводу нарушения законности и жесткий контроль за сроками, порядком и правильностью рассмотрения обращений со стороны вышестоящих органов прокуратуры. Если в суде истребование и отмена решения нижестоящего суда могут иметь место лишь в апелляционном и кассационном порядке по инициативе участников процесса или в надзорном порядке по инициативе руководителей органов суда или прокуратуры и в строго определенной процедуре, то централизованная прокурорская система предполагает возможность для вышестоящих органов прокуратуры в любое время истребовать материалы от нижестоящего органа и принять самостоятельное решение.

Весьма немаловажным для характеристики прокурорского надзора и его соотнесения с судебным контролем является бесплатность, а значит, полная доступность для граждан и организаций. Обращения в прокуратуру не требуют оплаты госпошлины, привлечения дорогостоящих адвокатов. Более того, в ряде случаев прокурор, сам обращаясь в суд в интересах граждан или организаций, освобождает их от значительных материальных затрат (ч.4 ст.27, ч.3 ст.35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", ст.41 ГПК РСФСР и др.). Одно из важнейших свойств прокурорского надзора, отражающее особенность его полномочий, - это инициативность. Таким свойством не обладает и не может обладать по объективным причинам судебный контроль. Как отмечалось, любое дело, дающее суду возможность осуществлять контроль за законностью, возбуждается в суде исключительно по обращениям сторон. Судья, с какими бы нарушениями закона, прав и свобод граждан ни сталкивался, сам по своей инициативе ничего сделать для устранения этих нарушений не в состоянии до тех пор, пока ущемленная в правах сторона или прокурор в ее интересах не обратятся в суд. Следует учитывать и другой существенный момент - есть немало нарушений закона, по которым ни одна из сторон не заинтересована обращаться в суд, а следовательно, без инициативного вмешательства прокурора данные нарушения не могут быть устранены в судебном порядке. Речь идет, к примеру, о незаконных решениях органов власти и местного самоуправления о предоставлении необоснованных льгот отдельным организациям, предпринимателям, гражданам, где нет "ущемленной стороны", которая может возбудить судебное дело. В этом заключается объективная ограниченность судебного контроля, которому не присуща проверочная деятельность, а значит, способность не только фиксировать и устранять нарушения закона, но и выявлять и пресекать их. Напротив, прокурор, исходя из постоянного и непрерывного характера надзора, обязан самостоятельно, по собственной инициативе проверять законность действий и решений поднадзорных объектов и лиц с целью выявления, пресечения и устранения нарушений закона, восстановления нарушенных прав. Именно инициативность позволяет прокуратуре, например, выявлять и устранять незаконные правовые акты министерств, ведомств, органов власти и местного самоуправления, государственного контроля, которые достаточно редко попадают в орбиту судебного контроля по обращениям заинтересованных лиц. В то же время полномочия суда по контролю за законностью обладают императивностью. Если прокурор собственными надзорными средствами не устранил нарушения закона, то он обращается в суд и благодаря. Контроль, осуществляемый судебной властью, в силу объективно присущих правосудию закономерностей функционирования не может и не должен заменять собою прокурорский надзор.

Каждая из этих систем занимает свою нишу в правовом государстве, основанном на принципе разделения властей, где суд является самостоятельной ветвью государственной власти, а прокуратура вместе с рядом других учреждений образует систему "сдержек и противовесов", способствуя своей деятельностью не только правильному разделению и балансу различных ветвей власти, но и их эффективному взаимодействию. В таком государстве судебный контроль за законностью должен обязательно дополняться внесудебными альтернативными механизмами обеспечения исполнения законов.