Понятие публичной власти

2.1 Понятие публичной власти

Важнейший признак государства - наличие особого аппарата публичной политической власти. Она находит свое воплощение главным образом в государственном механизме или аппарате. Государственная власть характеризуется осуществлением, как функций управления, так и функций принуждения, причем, соотношение насильственных действий и управленческих функций прямым образом зависит от различных факторов.

Следует отметить, что в науке понятие публичной власти толкуется неоднозначно. Обычно ее рассматривают в качестве одного из основных признаков государства, реже - как синоним государства. Однако, несмотря на подобные расхождения, все авторы едины в том, что наличие публичной власти имеет принципиальный характер для любой государственной организации, в корне отличающей ее от догосударственной, первобытнообщинной организации.

В условиях первобытного строя власть имела общественный характер, совпадала непосредственно с населением. В обществе не было людей, которые бы не занимались производительным трудом. Властные функции по управлению делами рода, племени, союза племен и других объединений, существовавших в рамках первобытнообщинного строя, выполнялись не выделившимися из общества и не ставившими себя над ним людьми, как это имеет место в условиях государственной организации, а занятыми производительным трудом взрослыми членами этого общества.

Властные функции осуществлялись как через систему органов самоуправления - советы родов, племен, так и путем непосредственного участия в собраниях родовых и иных объединений. Старейшины родов, военачальники, жрецы и другие лица, выполнявшие властные функции, были выборными и сменяемыми. Они избирались из числа самых уважаемых членов рода. Не в пример государственным чиновникам, за которыми стоит государство с его разветвленным аппаратом и принудительными органами, любой вождь, жрец или старейшина рода опирался лишь на моральный авторитет, уважение и поддержку членов этого объединения.

Общественная власть, возникшая и укрепившаяся в условиях первобытного общества, основанного на материальном и социальном равенстве всех его членов, не могла успешно функционировать на более поздних этапах, когда произошел раскол общества по материальному и другим признакам на имущие и неимущие классы, социальные слои и группы. Общественная власть неизбежно должна была быть заменена публичной властью, опиравшейся на политический по своему характеру аппарат насилия и принуждения.

Родовым понятием для понимания государства является понятие публичной политической власти.

В обществе существуют различные виды личной и социальной власти - власть главы семьи, власть господина над рабом или слугой, экономическая власть собственников средств производства, духовная власть (авторитет) церкви и так далее. Все названные виды представляют собой либо индивидуальную, либо корпоративную, групповую власть. Она существует в силу личной зависимости подвластных, не распространяется на всех членов общества, не осуществляется именем народа, не претендует на всеобщность, не является публичной[31].

Власть же публичная распространяется по территориальному принципу, ей подчиняются все, кто находится на определенной "подвластной" территории. Эти "все" представляют собой подвластный народ, население, совокупность абстрактных субъектов (подданных или граждан). Для публичной власти неважно, связаны подвластные кровнородственными, этническими узами или нет. Публичной власти не ее территории подчиняются все, включая иностранцев (за редким исключением).

Власть политическая - это власть, осуществляющая управление народом в интересах благополучия общества в целом и регулирующая общественные отношения в целях достижения или поддержания стабильности и порядка.

Публичная политическая власть осуществляется особым слоем людей, профессионально занимающихся управлением и составляющих аппарат власти. Этот аппарат подчиняет все слои общества, социальные группы своей воле (воле правителя, парламентского большинства, политической элиты), управляет на основе организованного принуждения вплоть до возможности физического насилия в отношении социальных групп и отдельных людей. Аппарат публичной политической власти существует и функционирует за счет налогов с населения, которые устанавливаются и взимаются либо по праву - когда налогоплательщики являются свободными собственниками, либо произвольно, силой - когда они не свободны. В последнем случае это уже не налоги в собственном смысле, а дань или подати.

Аппарат публичной политической власти предназначен для того, чтобы действовать во всеобщих интересах. Но аппарат и, прежде всего его руководители выражают интересы общества так, как они их понимают; точнее, при демократии аппарат выражает реальные интересы большинства социальных групп, а при авторитаризме правители сами определяют, в чем состоят интересы и потребности общества. В силу относительной независимости аппарата власти от общества корпоративные интересы аппарата и отдельных правителей могут и не совпадать с интересами других социальных групп. Аппарат власти и правители всегда стремятся выдавать свои интересы за интересы общества в целом, а их интересы в первую очередь заключаются в сохранении и упрочении власти, в сохранении власти именно в их руках.

Аппарат публичной политической власти обладает монополией на принуждение вплоть до насилия на всей подвластной территории и в отношении всего населения. Никакая другая социальная власть не может конкурировать с публичной политической властью и применять силу без ее разрешения. Это означает суверенитет публичной политической власти, то есть ее верховенство на подвластной территории и независимость от организаций власти, действующих за пределами этой территории. Только аппарат публичной политической власти может издавать законы и другие общеобязательные акты. Все приказы этой власти обязательны для исполнения.

Таким образом, публичная политическая власть характеризуется следующими формальными признаками:

-объединяет подвластных (народ, население страны) по территориальному признаку, создает территориальную организацию подвластных, политическую ассоциацию, интегрируемую публично-властными отношениями и институтами;

-осуществляется специальным аппаратом, не совпадающим со всеми членами общества и существующим за счет налогов, организацией, управляющей обществом на основе принуждения вплоть до насилия;

-обладает суверенитетом и прерогативой законотворчества.

Аппарат государственной власти обычно определяют как систему органов, посредством которых осуществляется государственная власть, реализуются функции государства, достигаются стоящие перед ним задачи. При этом иногда понятие "государственный аппарат" отождествляют с понятием "механизм государства". Вместе с тем, существует точка зрения, согласно которой, понятие "государственный механизм" более широкое, чем "государственный аппарат", а именно если субъектный состав государственного аппарата означает только систему органов государственной власти (законодательную, исполнительную и судебную подсистемы), то механизм государства включает в себя не только государственные органы в данном понимании, но и так называемые силовые структуры, аппарат принуждения, материальные средства государственной власти, государственные учреждения[32].

Очевидно, что во всех случаях речь идет об институциональном элементе государства, который в данном контексте выступает как управляющая система с определенной структурой, состоящая из специфических элементов, связи между которыми определяют форму государства. Причем ключевым понятием, объясняющим и "аппарат", и "механизм" государства, является понятие "орган государственной власти" ("государственный орган").

Государственный орган - это основной элемент аппарата государства, наделенный определенной компетенцией. Компетенция государственного органа означает установленные правом полномочия в определенной сфере государственной деятельности, по определенным предметам ведения. Государственный орган обязан осуществлять свою компетенцию. В то же время в компетенцию некоторых государственных органов входят отдельные полномочия, которыми орган вправе пользоваться по своему усмотрению. Например, высшие государственные органы обладают правом законодательной инициативы, вправе обращаться в конституционный суд с запросом о конституционности закона и так далее. Возможны и такие случаи, когда компетенция органа расширяется путем установления прецедента; если такой прецедент не признается правонарушающим, то он становится достаточным основанием компетенции. Например, Верховный Суд США своим прецедентом приобрел правомочия конституционного надзора.

Организационно государственный орган складывается из публично-властной должности или должностей, обычно иерархически связанных, и так называемого технического аппарата, обеспечивающего публично-властную деятельность государственного органа. Соответственно различаются единоличные и коллегиальные органы. Единоличный состоит из одного должностного лица государства. При этом единоличный орган, например президент, отличается от должностного лица государства, не являющегося государственным органом, тем, что в первом компетенция должностного лица и государственного органа совпадают. Глава коллегиального государственного органа может одновременно выступать и как единоличный орган, если он обладает самостоятельной компетенцией не только в рамках компетенции возглавляемого им коллегиального органа. Например, председатель правительства может обладать самостоятельной компетенцией при формировании правительства - коллегиального органа.

В зависимости от порядка формирования различаются органы, представляющие собой наследственную должность или состоящие из таких должностей (монарх, отчасти палата лордов в Великобритании), а также органы, избираемые гражданами (представительные органы) или формируемые другими государственными органами.

В последнем случае порядок формирования может быть простым и сложным. Простой означает избрание или назначение должностных лиц одного органа другим государственным органом. Например, Уполномоченный по правам человека в РФ назначается (по существу - избирается) Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Правительство РФ формируется путем назначения Председателя и членов Правительства указами Президента РФ, причем назначению Председателя Правительства предшествует голосование по его кандидатуре в Государственной Думе. Судьи Верховного Суда США назначаются Сенатом по представлению Президента США.

Сложным способом формируются коллегиальные органы, в состав которых "по должности" входят представители других государственных органов. Так, верхняя палата парламента ФРГ - Бундесрат - состоит из членов правительств земель (субъектов федерации).

В зависимости от государственно-территориального устройства различаются органы центральные и местные (региональные), а в федеративном государстве - органы федеральные и органы субъектов федерации. Государственный орган субъекта федерации - это не просто орган, действующий на территории субъекта федерации. Такой государственный орган образуется на основании закона субъекта федерации, формируется населением или другим государственным органом этого субъекта федерации и, наконец, финансируется из бюджета субъекта федерации. В федеративном государстве местные государственные органы могут быть как федеральными, так и образованными субъектами федерации.

Органы, называющиеся органами местного самоуправления, обычно не являются государственными и не входят в систему органов государства. Но, как правило, они не только осуществляют местное самоуправление, но и выступают как специфические элементы механизма государственной власти, поскольку по закону наделяются отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.

Государственная власть едина в том смысле, что она осуществляется государственным аппаратом в целом и что не существует нескольких конкурирующих "государственных властей". В частности, в этом заключается государственный суверенитет. Но, во-первых, единую государственную власть осуществляют законодательные, исполнительные и судебные органы. Во-вторых, по мере исторического развития государственности и права формируется определенный принцип взаимоотношений и кооперации этих органов, который называется разделением властей. Разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви (разделение властей "по горизонтали") - это не раздробление единой власти, а принцип строения институционального элемента государства, структурно-функциональная характеристика организации государственной власти.

Единую государственную власть осуществляет государственный аппарат, который представляет собой систему государственных органов. В рамках этой системы различаются три подсистемы, образующие законодательную, исполнительную и судебную ветви аппарата государственной власти как целого. В основе такого структурного строения аппарата государства лежит функциональная дифференцированность государственной власти[33]. Обычно эту функциональную дифференцированность объясняют как разделение труда по государственному управлению. Имеется в виду, что государственная власть функционально предназначена для законотворчества, исполнения законов (принуждения к исполнению законов) и отправления правосудия. Рациональная организация и разделение труда по государственному управлению порождают государственные органы, обладающие разной компетенцией: есть органы, которые управляют в соответствии с этими нормами, и органы, которые в соответствии с этими нормами разрешают споры о праве.

Подчеркнем, что теоретическая конструкция разделения труда по государственному управлению объясняет лишь наличие законодательных, исполнительных и судебных органов. Причем из этой конструкции вовсе не вытекает разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви, не вытекает разграничение законодательных, исполнительных и судебных полномочий. Например, эта конструкция допускает, что орган исполнительный, управляющий в соответствии с общеобязательными нормами, одновременно сам может издавать общеобязательные нормативные акты. Эта конструкция не отрицает и такое разделение труда по государственному управлению, при котором один и тот же орган устанавливает и исполняет законы, например, может принять закон по любому вопросу индивидуального характера.

В любом более или менее развитом государстве в структуре государственного аппарата различаются законодательные, исполнительные и судебные органы. Но наличие этих органов еще не говорит о разделении властей. Так, в абсолютной монархии есть законодатель (сам монарх, при котором может быть законосовещательный орган), исполнительные органы (правительство или министры, административные органы) и суды. Но здесь нет разделения властей, все государственные органы замыкаются на фигуру монарха. Абсолютный монарх не только законодатель, но и глава исполнительной власти, и верховный судья.

В структуре деспотической организации власти тоже есть властные институты, порожденные разделением труда по управлению. Например, в советской тоталитарной системе были органы, реально принимавшие общеобязательные решения, и органы, ответственные за выполнение этих решений, был номинальный законодатель, были формально разделенные суд и прокуратура. Но, разумеется, власть тоталитарная исключает разделение властей или полномочий.

Разделение властей - это не любое разделение труда по государственному управлению, а такое, которое обеспечивает свободу субъектов государственно-правового общения. Это такой принцип организационной структуры государственного аппарата, который достигается в исторически развитых государственных формах и создает институциональные гарантии свободы, безопасности и собственности[34].

Для диктаторских режимов Нового времени, особенно для тоталитарных диктатур XX в., характерна идеология, отрицающая саму возможность разделения властей. По этой идеологии власть принадлежит одному коллективному субъекту - нации, народу, политически господствующему классу, и этот субъект ее ни с кем не делит (социальное единство власти). От имени этого субъекта, например народа, власть осуществляется иерархической системой органов, в рамках которой может быть только разделение труда, но не разграничение компетенции (организационное единство власти). Имеется в виду, что в единой иерархической системе есть высший властный орган, получающий свои полномочия как бы непосредственно от народа, а все остальные органы получают свои полномочия от этого высшего органа, подотчетны ему и подконтрольны. Следовательно, этот высший орган прямо или косвенно определяет деятельность всех остальных органов, может вмешиваться в их компетенцию. По смыслу этой концепции власть является не только единой в ее социальной сущности, но и неделимой в ее организационной форме.

Разновидностью такой идеологии является концепция системы Советов, официально принятая в СССР. С точки зрения этой концепции "органами государственной власти" являются только Советы депутатов (рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, депутатов трудящихся, народных депутатов)[35]. Вся полнота власти принадлежит системе Советов, включающей в себя верховный и местные Советы. Советы полновластны, так как получают полномочия непосредственно от якобы первичного носителя власти - пролетариата, трудящихся и так далее. Все остальные органы формируются и контролируются Советами. Все эти органы создаваемые "Советской властью", не считаются органами государственной власти и делятся на органы государственного управления, суды и прокуратуру. Функционеры органов управления, судьи и прокуроры могут быть одновременно депутатами Советов, законодателями; в этом случае исполнители законов, выступая, как законодатели, будут заботиться о качестве решений, которые им надлежит выполнять.

Концепция системы Советов претендует на радикальный демократизм. Она отвергает разделение властей как такую структурную организацию власти, при которой государственные органы не могут вмешиваться в компетенцию друг друга, следовательно, органы, избираемые народом, не всевластны и не могут контролировать другие государственные органы. В действительности это антидемократическая, авторитарная концепция, оправдывающая сосредоточение власти в одном органе и узурпацию государственной власти кликой, которая прикрывает свою диктатуру видимостью демократических учреждений. Хорошо известно, что всевластные органы реально не избираются народом, и что диктаторская власть может лишь имитировать выборы в такие органы. Система Советов в СССР и подобные системы в Китае, Северной Корее, странах Восточной Европы служили псевдодемократическим фасадом тоталитарных режимов, при которых единство власти реально объясняется не "народовластием", а неограниченной деспотической властью диктатора, вождя.

Сторонники псевдодемократической концепции единства государственной власти безосновательно приписывают государству вообще и современным развитым государствам в частности организационное деление государственного аппарата на органы власти, управления, суды и прокуратуру. "Органами государственной власти" они называют парламенты - представительные законодательные органы. Поскольку эти законодательные органы избираются народом (а народ здесь объявляется источником государственной власти), то вместо разделения властей в этой конструкции получается верховенство законодателя. Органы исполнительной власти (правительство, административные органы) в этой конструкции оказываются подконтрольными парламенту "органами государственного управления". В этой конструкции не находится места для президента - главы исполнительной власти. Такой президент избирается народом, следовательно, не несет ответственности перед парламентом и его нельзя относить к органам государственного управления, подотчетным парламенту; но в этой конструкции его нельзя считать и "органом государственной власти", так как президент осуществляет исполнительную власть, исполняет решения "органов государственной власти". Далее в этой конструкции следуют суды, применяющие законы, и органы прокуратуры, надзирающие за законностью[36]. Получается, что государственную власть осуществляет только демократически избранный законодатель, а остальные звенья государственного аппарата подчинены законодателю и лишь исполняют его волю, осуществляют решения "органов государственной власти".

Рассмотренная конструкция отрицает ценность разделения властей исходя из ложной посылки, что существует некая "власть народа", которая сама по себе представляет абсолютное политическое благо. Здесь считается, что общество может застраховать себя от тиранической диктатуры лишь тогда, когда в государстве будет верховный орган, получающий власть от народа, а все остальные органы будут подчиняться верховному органу, будут ему подконтрольны. Но, во-первых, сама "власть народа" может быть формальным источником диктатуры.

Классический пример: национал-социалисты в Германии пришли к власти после того, как на демократических выборах в 1932 г. они получили относительное большинство в Рейхстаге. Во-вторых, демократически избранный орган является относительно независимым от избравшего его народа.

И если власть этого органа не ограничена компетенцией других органов, если все остальные органы ему подчинены, то, ссылаясь на волю народа, он легко может превратиться в коллективного тирана или выдвинуть из своей среды диктатора и даже начать террор против собственного народа, о чем красноречиво свидетельствует практика Национального конвента в 1793 г. во Франции. Наконец, история свидетельствует, что при отсутствии разделения властей верховный представительный орган становится псевдодемократическим прикрытием для диктатуры политического лидера, победившего в борьбе за власть внутри этого органа.

Напротив, теория разделения властей признает высшей политической ценностью не "власть народа", а свободу. Свобода обеспечивается такой структурой аппарата государственной власти, в которой нет верховного органа, и никакой государственный орган не может сосредоточить в своих руках власть, достаточную для установления диктатуры.

Государственная власть состоит из трех относительно самостоятельных ветвей, каждая из которых имеет свое юридическое обоснование. Эти три ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная - обособились как три основополагающие институционально-правовые формы публично-властной деятельности.

Обособление именно этих ветвей власти и соответствующих им форм не есть просто проявление некой целесообразности, упорядочивающей управление обществом. Это проявление правовой природы государственности в целом и естественных различий трех направлений и правовых форм публично-властной деятельности. По мере того как в ходе истории все больше проявлялось правовое начало государственности, обособлялись именно законодательная, исполнительная и судебная власти, но не "контрольная" или "карательная". Ибо именно эти три власти, и только они, исчерпывают предназначение государства - публично-властное обеспечение свободы, безопасности, собственности.

Законодательная ветвь государственной власти в официальной форме устанавливает правовые нормы, общие правила, определяющие меру свободы человека в обществе и государстве. В частности, законодатель устанавливает правила применения политической силы, необходимого и допустимого с точки зрения обеспечения свободы, безопасности, собственности. Исполнительная власть воплощает в себе принудительную силу государства. Это система органов, обладающих, полицейскими полномочиями, способных осуществлять организованное принуждение вплоть до насилия. Эти полномочия должны быть правомочиями, то есть должны быть установлены законом для обеспечения свободы, безопасности, собственности. Судебная власть разрешает споры о праве, устанавливает право в конкретных ситуациях, для конкретных субъектов. В частности, судебные решения дозволяют или предписывают правовые меры государственного принуждения в отношении конкретных субъектов.

Разделение властей означает, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны в пределах своей компетенции и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. В то же время, компетенция этих органов такова, что они не могут действовать изолированно, и государственная власть осуществляется в процессе кооперации трех ее самостоятельных ветвей: деятельность законодателя не принесет желаемого результата без соответствующей деятельности исполнительной и судебной власти, осуществление правосудия невозможно без власти законодательной и судебной.

Кроме того, во взаимоотношениях ветвей власти должны быть сдержки и противовесы, не позволяющие каждой из ветвей власти выходить за пределы ее компетенции и, наоборот, позволяющие одним ветвям власти удерживать другие в рамках компетенции.

Юридический смысл разделения властей выражен в следующем рассуждении великого французского просветителя Ш. Л. Монтескье в его основном сочинении "О духе законов": "Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не будет отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем"[37]. Следует пояснить, что Монтескье отводит роль главы исполнительной власти монарху не потому, что он сторонник монархии и противник республики, а потому, что исполнительная власть более эффективна, когда она осуществляется единоличным органом власти.

В науке существует точка зрения, согласно которой не все государственные органы можно отнести к законодательным, исполнительным и судебным, и существует четвертая - контрольная ветвь власти[38]. Следует подчеркнуть, что существование в странах с недостаточно развитой государственностью таких органов, которые не укладываются в разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, свидетельствует о том, что в этих странах либо вообще нет разделения властей, либо оно принципиально нарушено.

Также существует понятие "учредительная власть", но оно не относится к характеристике аппарата государственной власти. Обычно об "учредительной власти" говорят как о "власти народа", выражающейся в принятии конституции путем референдума. Либо имеется в виду компетенция особого представительного органа - учредительного, или конституционного, собрания, которое принимает конституцию и тем самым как бы учреждает новое государство. Понятие "учредительная власть" не стоит в одном ряду с понятиями законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, объясняющими структуру "учреждаемого" или уже существующего аппарата государственной власти.

Там, где есть разделение властей, там не бывает власти президентской, не совпадающей с исполнительной, "отделенной" от законодательной и исполнительной, и самостоятельной контрольной власти, выходящей за пределы контрольных полномочий законодательной, исполнительной или судебной. Иначе говоря, если есть разделение властей, то нельзя в одном ряду ставить "власть" президентскую, законодательную, исполнительную, судебную, контрольную и так далее. Такой ряд, по существу, не отрицает разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, а разделение властей вообще.

Там, где нет разделения властей (притом, что в рамках "разделения труда по государственному управлению" есть законодательные, исполнительные и судебные органы), реальный глава государства действительно играет самостоятельную роль. Но фигура такого реального главы государства стоит не в одном ряду с другими государственными органами, а над ними. Здесь может имитироваться разделение властей, притом, что глава государства обладает решающим комплексом полномочий в законодательной и исполнительной сферах и, возможно, даже полномочиями высшей кассационной или надзорной судебной инстанций.

Если специальные контрольные органы играют самостоятельную роль в аппарате государства, даже стоят в одном ряду с парламентом, правительственными органами и судами общей юрисдикции, то это еще не означает особую "контрольную" ветвь власти. Так, прокуратура, осуществляющая надзор за законностью, вместе с правительственно-административными органами относится к исполнительной власти. Для контроля за конституционностью законов и действий высших государственных органов не требуется особая ветвь государственной власти. По существу, конституционный контроль - это проверка правового характера законов, и такой контроль входит в задачу судебной власти, разрешающей споры о праве. Конституционный контроль осуществляют суды общей юрисдикции или специальные конституционные суды.

Контрольные полномочия могут осуществлять и вспомогательные органы при законодателе, например счетная палата. Разумеется, такие вспомогательные органы не образуют самостоятельную ветвь государственной власти.