Конституционные реформы 1992 г. и противоречивость изменений

2.3 Конституционные реформы 1992 г. и противоречивость изменений

В декабре 1991 г. соглашением Президентов РСФСР, Украины и Председателя Верховного Совета Белоруссии, ратифицированным Верховными Советами всех трех республик, Советский Союз ликвидируется. Создается Содружество Независимых Государств (СНГ).

С этого времени РСФСР уже официально самостоятельное суверенное государство, субъект международного права, да еще и правопреемник Советского Союза. Под юрисдикцию России полностью переходят многие сферы экономики, оборона и безопасность, внешние дела и др.

Конечно, сразу встают вопросы о том, как развиваться новому государству и в международном аспекте, и в рамках Союза Независимых Государств, и внутри. Принимаются документы, предпринимаются шаги, имеющие конституционное значение, прежде чем проводится очередная конституционная реформа. Законом от 25.12.1991 г. Верховный Совет объявляет новое наименование РСФСР: Российская Федерация – Россия.

Очень остро стоит вопрос о внутреннем устройстве страны. Не ясно, что есть Россия как федеративное государство, кто ее субъекты, каковы их права и соотношение друг с другом. В итоге в стране, где всегда отдавалось предпочтение национальному признаку в строительстве Федерации, рождается идея строить ее на сочетании национального и территориального начал.

31.03.1992 г. подписываются три Федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти соответственно республик в составе РФ, автономной области и автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Причем по настоянию республик в касающемся их Федеративном договоре они названы суверенными республиками.

Интенсивно идет разработка новой Конституции РФ. Одновременно в апреле 1992 г. в действующую Конституцию РФ вносятся крупные изменения, связанные с фактом распада Советского Союза и существования Российской Федерации как самостоятельного государства, с новым типом Федерации в России.

Конституция отражает новое наименование государства, ряд новшеств в характеристике конституционного строя и власти. В ч. 1 ст. 1 добавлено, что Российская Федерация есть суверенное «федеративное» государство. В ст.1 включена ч.2: «Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей».

Ст.3 закрепила, во-первых, принцип разделения властей, причем в двух аспектах - между органами законодательной, исполнительной и судебной властей и между уровнями - РФ, ее субъекты, местное самоуправление; во-вторых, принцип подотчетности государственных органов и должностных лиц народу [1].

Раздел II «Государство и личность» сохранил лишь свое название, содержание же его было полностью заменено. Глава 5 с названием «Права и свободы человека и гражданина» имеет в своей основе упоминавшуюся ранее «Декларацию» от 22.11.1991 г. Глава 6 стала называться «Обязанности граждан Российской Федерации».

В Конституции отражается субъектный состав Российской Федерации на момент внесения изменений, в том числе и новые названия ряда субъектов. При этом провозглашается, что изменение конституционно-правового статуса субъектов, а также их разделение и объединение могут быть осуществлены только на основе волеизъявления большинства избирателей в них с утверждением Съездом народных депутатов России.

В связи с подписанием Федеративного договора в Конституции была более полно сформулирована статья о предметах ведения органов государственной власти России и включены в нее специальные статьи о вопросах совместного ведения Российской Федерации и соответственно республики, автономной области и автономного округа, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Существенно расширялись имевшиеся главы о республике, об автономной области и автономном округе. И с учетом того, что субъектами Федерации объявлены территориальные образования, в Конституцию включена отдельная глава о них (9-1 «Край, область в составе Российской Федерации»; в декабре 1992 г. появилось добавление «Город федерального значения»). Соответственно к имевшемуся в Конституции разделу VI о высших органах государственной власти и управления республики в составе Российской Федерации добавился раздел 7-1 об органах государственной власти и управления других субъектов, состоявший из двух глав, - о Советах народных депутатов края, области, автономной области, автономного округа и об администрации этих субъектов.

При этой реформе права субъектов были существенно расширены. В частности, предусматривалось, что они являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей. Территорию субъекта нельзя было изменить без его согласия, причем для этих целей надо было выявлять волю населения путем проведения местного референдума.

Одновременно в Конституцию включен ряд норм, усиливающих вертикальные связи в рамках Федерации. В частности, объявляя края, области, автономную область, автономные округа субъектами Федерации, Конституция одновременно давала право Верховному Совету РФ, на основании заключения Конституционного Суда РФ, досрочно прекратить полномочия их Советов в случае неоднократного нарушения ими законодательства РФ (ст. 86-1) [1]. То же мог сделать каждый вышестоящий Совет в отношении нижестоящего.

Ряд конституционных новелл коснулся органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. Причем регулирование достаточно противоречиво и отражает борьбу взглядов на тот момент относительно позиций различных органов.

Однако одновременно усиливаются и позиции Президента РФ. Теперь появляется формулировка - издает свои акты «по вопросам, отнесенным к его ведению». Это позволяло Президенту расширительно толковать свои возможности, в том числе не дожидаться закона, на основе и во исполнение которого мог появиться его указ, распоряжение, а то и восполнять своим актом отсутствие закона.

Продолжается «отсечение» от государственной власти местного самоуправления. В Конституции еще остается общая норма о том, что представительные органы России и субъектов Федерации составляют систему представительных органов государственной власти в Российской Федерации (ст.85). Теперь - в развитие предшествующей реформы (от 24 мая 1991 г.) - из системы представительных органов как органов государственной власти указанные Советы исключаются.

Противоречивость регулирования проявилась в том, что в новой редакции ст.138, специально посвященной местному самоуправлению, названные местные Советы определяются как «представительные органы власти», однако из статьи исключено указание на Советы как на «главное звено системы местного самоуправления». Таким образом, здесь скорее можно увидеть тенденцию к ослаблению, нежели к усилению местных представительных органов.

Крупные изменения при реформе 21.04.1992 г. коснулись Конституционного Суда РФ. Они направлены на возвышение его роли в государстве. В ч.1 ст.165 уточняется характеристика этого органа. Ранее говорилось, что он является высшим судебным органом конституционного контроля в России, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Теперь читаем: Конституционный Суд РФ - высший орган судебной власти по защите конституционного строя.

Нельзя не обратить внимания еще на одно новшество при реформе 21.04.1992 г. - оно касается действия Конституции РФ. Согласно ст.185 в новой редакции, изменение и «дополнение» Конституции производит Съезд народных депутатов РФ «законом» (до этого – «решением» Съезда), принятым большинством не менее двух третей от общего числа «избранных» народных депутатов России. Было также предусмотрено «временное приостановление действия отдельных статей Конституции» - в таком же порядке.

Как известно, 1992 г. был первым годом экономических реформ в стране, особенно выразившихся в либерализации цен. Отпущенные «на свободу», они взметнулись вверх, быстро обозначив довольно нищенское состояние большей части населения, у которой была низкой заработная плата и к тому же пропали все сбережения в Сбербанке.

Между Съездом народных депутатов и Верховным Советом, с одной стороны, и Президентом и руководимым им Правительством, с другой, начались серьезные разногласия, и от месяца к месяцу противостояние между ними обострялось. Собравшийся в декабре 1992 г. VII Съезд народных депутатов отказал Президенту в продлении его особых полномочий на период экономической реформы, данных год назад V Съездом, т.е., прежде всего, права регулировать общественные отношения в отклонение от имеющихся законов.

Возможность принятия новой Конституции РФ вновь становится иллюзорной. И VII Съезд принимает Закон от 9.12.1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России». Хотя они отражают многие экономические и политические события, одним из важнейших моментов данной конституционной реформы стало усиление позиций Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ по отношению к Президенту и Правительству.

Для усиления своего влияния на исполнительную власть депутаты включили в ст. 121-5 п.6-1, согласно которому Президент представляет Верховному Совету РФ предложения об организации, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств РФ.

При учреждении поста Президента в Конституции 24 мая 1991 г. было записано, что Правительство - это орган исполнительной власти, подотчетный Президенту. Теперь же в ст. 122 сказано: подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президенту РФ.

На момент проведения VII Съезда многие депутаты - и федеральные, и региональные - переходили на работу в исполнительный аппарат. Но при этом они сохраняли свои депутатские мандаты, поскольку занимаемые ими должности не предполагали депутатской несовместимости.

Ранее Верховный Совет имел право отменять указы Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ (ст.109 п.19). Теперь данное положение было расширено – «указы и распоряжения». Но было также добавлено, что Верховный Совет вправе приостанавливать действие указов и распоряжений Президента до разрешения дел об их конституционности в случае соответствующего обращения Верховного Совета в Конституционный Суд РФ.

И еще одно существенное положение: при включении в Конституцию 24 мая 1991 г. главы о Президенте в ст.121-6 было записано, что полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства РФ, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти.

VII Съезд добавил сюда несколько слов – «в противном случае они прекращаются немедленно». Эта формулировка, конечно, юридически не является четкой. Но она оказалась пророческой и как будто бы предугадывала события, которые произойдут в следующем 1993 году. Одновременно в Конституции были усилены позиции Верховного Совета РФ как постоянно действующего федерального органа. Последней новеллой в реформировании норм Конституции стал Закон от 10.12.1992 г. «О внесении изменений в статью 71 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России».

Принятым Верховным Советом РФ Законом от 4.07.1992 г. была образована Ингушская Республика в составе РФ. Законом от 10 декабря Съезд преобразовал Чечено-Ингушскую Республику в Ингушскую и Чеченскую Республики и отразил их наименования в Конституции РФ.