Должностное лицо

Введение

Одной из гарантий успешного функционирования государства и гражданского общества является надлежащее создание условий эффективной деятельности государственного аппарата власти и органов управления, а также органов местного самоуправления. Это особенно важно в период коренной перестройки всех важнейших сфер жизни общества, построения демократического правового государства, развития стабильной и сильной экономики, обеспечения социальной защищенности граждан и вообще в целом укрепления Российского государства.

Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления - это предусмотренные уголовным законом общественно опасные деяния, посягающие на нормальную деятельность публичного аппарата управления, совершенные служащими (должностными лицами) этого аппарата с использованием служебных полномочий, а также лицами, осуществляющими функции публичного аппарата управления по специальному поручению (полномочию).

Это преступления лиц, которые вследствие официально предоставленных им властными структурами полномочий по управлению (в широком смысле этого термина, включающего деятельность законодательную, исполнительно-распорядительную, надзорную и судебную) находятся в особом положении по отношению как к органам, предоставляющим им эти полномочия, так и к гражданам, подчиненным управлению.

Таким образом, должностное злоупотребление совершается специальным субъектом, которым является - должностное лицо.

Цель настоящей работы: изучить понятие «должностное лицо» в уголовном праве, его признаки и виды.

Работа состоит из введения, основной части, заключения и списка литературы.

1 Понятие, признаки и виды должностного лица

В уголовном законодательстве, понятие должностного лица содержится в примечании 1 к ст. 285 УК РФ и разъясняется в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. №6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе»: «должностными лицами признаются лица постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».[1]

Данное определение позволяет выделить три группы признаков, которые лежат в основе признания лица должностным:

1) характер выполняемых лицом функций, т.е. полномочий и обязанностей;

2) правовое основание наделения его этими функциями;

3) круг органов, учреждений и организаций, в которых работает (служит) данное лицо.

Итак, должностное лицо должно выполнять определенные функции. Указанный в законе характер выполняемых должностным лицом функций позволяет однозначно определить круг лиц, признаваемых должностными, и исключить из него иных лиц, хотя и занятых на работе (службе) в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, но выполняющих иные, технические функции.

Должностное лицо должно быть представителем власти. Содержание функции власти, а следовательно – и характер действий представителя власти, определяется задачами, стоящими перед органом, который он представляет. Деятельность представителя власти выражается в основанных на законе и обязательных для выполнения распоряжениях или действиях, имеющих юридическое значение, в отношении граждан и юридических лиц независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности. Например, представитель власти – работник милиции имеет право в определенных случаях проверять у граждан документы, удостоверяющие личность, входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан.

Законодательное закрепление понятия представителя власти содержится в примечании к ст. 318 УК РФ: «Представителем власти в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости».

Верховный Суд под представителем власти понимает лицо, наделенное властными полномочиями, осуществляющее законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами либо организациями независимо от их ведомственной подчиненности.[2]

Главное отличие представителей власти от лиц, выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в том, что они наделены распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, т.е. не подчиненных им по службе.

К представителям власти относятся члены Совета Федерации РФ, депутаты Государственной Думы РФ, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов Министерства внутренних дел РФ и Федеральной службы безопасности РФ, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых они наделяются распорядительными полномочиями.[3]

Властными полномочиями могут быть наделены не только государственные служащие. Например, присяжные заседатели.

Не состоят на государственной службе представители общественности, которым предоставлены властные полномочия в связи с участием их в охране общественного порядка и борьбе с правонарушениями и т. д. (дружинники, капитаны судов дальнего плавания, начальники зимовок).

Должностное лицо может выполнять организационно-распорядительные функции, которые заключаются в руководстве деятельностью организаций, коллективов. Суть этих функций сводится к организации работы органов и учреждений (их отдельных подразделений), подбору и расстановке кадров, приему и увольнению, планированию работы, контролю и проверке исполнения, поддержанию дисциплины, применению мер поощрения и наложению дисциплинарных взысканий.[4] Такими лицами могут быть руководители государственных или муниципальных органов и учреждений, в том числе директора школ, учреждений культуры, ректоры университетов, начальники отделов кадров этих учреждений и т.п.

Должностное лицо может выполнять административно-хозяйственные функции, которые сводятся к управлению и распоряжению государственным и муниципальным имуществом. К ним могут быть отнесены, в частности, полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящими на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.[5] Такими лицами могут быть заведующие базами, складами, хозяйствами, начальники финансовых служб государственных или муниципальных органов и учреждений и т.д.

Функции представителя власти, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции по специальному полномочию лицо исполняет в том случае, если они возложены на него, во-первых, законом (в частности, стажеры органов милиции, прокуратуры), во-вторых, нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом в течение определенного времени или одноразово либо совместно с основной работой (например, присяжные заседатели).[6]

Функциями по временному или специальному полномочию для исполнения обязанностей должностного лица могут быть наделены лица, которые постоянно выполняют сугубо профессиональные или технические обязанности в государственных либо муниципальных организациях или учреждениях (например, врач при выдаче листа нетрудоспособности, при участии в работе ВТЭК по определению инвалидности, призывных комиссий; преподаватель, участвующий в аттестационно-экзаменационной или. квалификационной комиссии, и т.д.).

Не следует относить к числу должностных лиц руководителей государственных или муниципальных предприятий. Данные лица выполняют управленческие функции в коммерческих организациях (независимо от формы собственности) и несут уголовную ответственность за совершаемые служебные преступления по ст. 201 или 204 УК.[7]

Не может рассматриваться в качестве должностного лица поверенный, представляющий в соответствии с договором интересы государства в органах управления акционерного общества (хозяйственного товарищества), часть акций (доли, вклада) которых закреплена (находится) в федеральной собственности,[8] в том числе и на предприятиях, где 100% акций закреплено в государственной или муниципальной собственности и где Российская Федерация участвует в открытом акционерном обществе путем использования специального права «золотой акции».

Один и тот же субъект может обладать как одним из перечисленных признаков, так и несколькими. Например, начальник горотдела милиции обладает властными полномочиями и в то же время выполняет организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Привлекая лицо к уголовной ответственности за должностное преступление, в постановлении о привлечении в качестве обвиняемого и обвинительном приговоре необходимо указать лишь тот признак должностного лица, который был использован при совершении преступного деяния.

Специальные полномочия — это осуществление разовых либо срочных поручений должностного характера без занятия должности. Основанием для таких полномочий должны быть правовые акты: законы (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.), иные нормативные акты (приказы или распоряжения вышестоящего должностного лица, доверенности и т. п.). Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово, могут совмещаться с основной работой (присяжные заседатели и др.).

Не являются должностными лицами работники государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственными функциями.[9]

Но некоторые категории работников (например, педагоги и медицинские работники), не являясь должностными лицами, при осуществлении профессиональных обязанностей (лечении, проведении занятий, приеме зачетов и экзаменов и т. п.) совершают юридически значимые действия, т.е. такие, которые порождают права и обязанности у других лиц (например, выписывают листок временной нетрудоспособности, устанавливают группу инвалидности, выставляют оценки на вступительных и выпускных экзаменах).

Возникает вопрос: можно ли их в этой ситуации признать должностными лицами? Практика прошлых лет относила их к категории должностных лиц. Педагогов признавали должностными лица в период приема выпускных или вступительных экзаменов, так как именно в этих случаях они специальным приказом назначались членами приемных и государственных аттестационных комиссий и их действия непосредственно порождали или изменяли права и обязанности у других лиц. В период приема текущих экзаменов и зачетов педагоги исполняли свои профессиональные обязанности, предусмотренные трудовым договором (контрактом). Для осуществления этих функций не требовалось издания специального приказа или распоряжения. И оценки, выставленные в период сессий, автоматически не порождали никаких последствий. Они лишь давали информацию для размышления деканам и ректорам для решения вопроса о назначении или неназначении стипендии, переводе на следующий курс и т. п.

В 1999 г. Верховный Суд РФ неожиданно опубликовал решение по конкретному делу, где преподавателя вуза признал должностным лицом в период приема текущих экзаменов. Подобное решение противоречит закону, поскольку проверка знаний студентов и других учащихся (в том числе и на экзаменах) является профессиональной, а не должностной обязанностью, и педагог не наделен ни административно-хозяйственными, ни организационно-распорядительными функциями.

Исходя именно из этого, Пленум Верховного Суда РФ не включил в свое постановление от 10 февраля 2000 г. № 6 положение, аналогичное п. 4 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. №4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности, должностном подлоге» о возможности признания должностными лицами рядовых педагогов и медицинских работников. Поэтому необходимо констатировать, что поскольку медицинские и педагогические работники в процессе своей профессиональной деятельности не наделены ни одной из функций, перечисленных в примечании к ст. 285 УК РФ, то они не могут быть признаны должностными лицами, за исключением случаев, когда они по специальному полномочию являются членами квалификационных, экзаменационных, призывных комиссий, ВТЭК, совершают юридически значимые действия и т.п. Так, обоснованно признан должностным лицом и осужден врач-хирург за то, что совершал служебные подлоги из корыстных побуждений и неоднократно получал взятки за выдачу фиктивных листков нетрудоспособности.[10]

Нельзя причислять к должностным лицам референтов, консультантов, секретарей и т. п., поскольку они также не наделены ни одним из признаков указанных лиц и их действия не могут устанавливать, изменять или прекращать правоотношения. Содеянное ими при наличии необходимых признаков может быть квалифицировано по ст. 288 УК РФ. К сожалению, в судебной практике были случаи осуждения референтов за должностные преступления. Так, за получение взятки был в свое время осужден консультант Л.И.Брежнева В.Бровин. Использование личных отношений, если они не связаны с должностью, не является использованием должностного положения.[11]

В ряде составов, входящих в главу 285, содержится квалифицирующий признак, относящийся к характеристике субъекта — лицо, занимающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации или главы органа местного самоуправления.

Государственные должности России и субъектов Федерации предусмотрены Конституцией страны, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Федерации и предназначены для непосредственного исполнения полномочий государственного органа. К этим постам относятся, в частности, пост Президента России, Председателя Правительства, председателей палат Федерального Собрания, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, губернаторов, председателей законодательных органов субъектов Федерации и т. д.

Обязательным критерием, который позволяет выделить среди должностных лиц органа государственной власти и местного самоуправления тех, кто может стать субъектом преступления рассматриваемой группы, является совершение ими при выполнении должностных обязанностей действий (акта бездействия), имеющих юридическое значение (т.е. связанных с установлением, изменением или прекращением прав и обязанностей физических и юридических лиц), обусловленных служебной необходимостью и вытекающих из функций представителя власти или организационно-распорядительных либо административно-хозяйственных функций.

Лица, хотя и имеющие отношение к имуществу, но выполняющие технические или производственные функции, не являются должностными. Заключение договора между работником и администрацией о полной материальной ответственности за сохранность вверенных ценностей само по себе не может служить основанием для признания такого лица субъектом должностного преступления, если при этом оно не осуществляет функций по управлению или распоряжению этими ценностями (например, организует их доставку, распределяет по другим снабженческим точкам).[12]

Другие признаки должностного лица, указанные в уголовном законе, не являются определяющими. Для признания лица должностным не имеет значения, постоянно, временно или по специальному полномочию оно выполняет возложенные на него обязанности, назначено на должность или избрано, работает за плату или бесплатно.

Правовым основанием наделения должностного лица соответствующими функциями являются положения закона, Указ Президента РФ, решение главы исполнительной власти субъектов РФ, устав, инструкция или иные нормативные акты, приказ руководителя органа, учреждения или организации о назначении на должность, в которых сформулированы права и обязанности лица, занимающего конкретную должность. Установление такого правового основания в каждом конкретном случае обязательно. Должностное лицо приобретает комплекс должностных прав и обязанностей со дня, указанного в приказе о зачислении на работу или в акте, закрепляющем итоги выборов.

Лицо, выполняющее должностные обязанности во время болезни, отпуска, командировки должностного лица, признается таковым лишь в силу акта назначения. Должностным лицо считается до момента прекращения трудовых отношений или истечения срока полномочий, указанных в законе.
Обязательным признаком должностного лица является принадлежность органа, учреждения или организации, в котором оно занимает соответствующую должность, к государственным или муниципальным.

По закону это могут быть государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения (ст. 10-12 Конституции РФ). К ним относятся также Вооруженные Силы РФ, другие войска (пограничные войска Федеральной пограничной службы РФ, внутренние войска МВД РФ, Железнодорожные войска РФ, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, войска гражданской обороны) и воинские формирования (инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти РФ).[13]

В соответствии с прим. 1 к ст. 285 УК РФ не могут быть отнесены к должностным лица, занимающие должности в общественных объединениях и коммерческих организациях. Их ответственность, при наличии соответствующих признаков, наступает по статьям гл. 23 УК РФ.