Государственное управление как система

2.3. Государственное управление как система.

Государственное управление функционирует не в виде отдельных элементов, а как единое, взаимосвязанное их образование, т.е. системно. Системный подход к изучению государственного управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных систем, среди которых:

1) система управляющая – государство как определяющий субъект управления;

2) система управляемая – общество в целом и его компоненты, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

3) система взаимодействия – различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др.

Интегративное, объединяющее понятие — система государственного управления. Это — обозначение целостной, организованной на единой правовой основе совокупности институтов, функций, отношений, процессов, принципов и методов управления обществом. Как и любая другая, система государственного управления обладает следующими универсальными свойствами:

— состоит из элементов, находящихся во взаимодействии и взаимозависимости;

— целостность, образуемая совокупностью элементов, не сводима к их сумме;

— элементы, интегрируемые в целостность, обретают системные качественные признаки, не тождественные индивидуальным;

— отношения взаимодействия и взаимозависимости элементов закономерны и подчиняются правилам, не зависящим от каждого из них;

— система как целое реагирует на влияние среды и импульсы, исходящие изнутри ее, от составляющих элементов.

Универсальные свойства системы государственного управления — отправной пункт в изучении ее специфических признаков.

Система государственного управления, в отличие от социального, частью которого она является, формируется и функционирует целерационально: на основе определенных идей и ценностей (монархических, либерально-демократических, социалистических, религиозных и др.). В зависимости от того, на какой идейно-ценностной базе строится политическая система в данном обществе, таково и духовное основание системы государственного управления как ее подсистемы. Каков тип политической системы и ее ядра — государства, таков и характер государственного управления.

Специфика системы государственного управления заключается также в том, что реализация ее функций, наряду с решением собственно управленческих задач, служит обеспечению государственной политической власти, поскольку именно она обладает монополией на издание законов и применение легитимного принуждения, без чего государственное управление невозможно.

Функциональные взаимосвязи органов управления подразделяются на вертикальные и горизонтальные. Первые означают следование одних органов предписаниям других: местного самоуправления — региональным органам управления, а региональных — правительству страны. Это — связи соподчинения. Централизация государственного управления всегда базируется на вертикальных связях. Вторые (горизонтальные связи) характеризуются взаимодействием управленческих органов как относительно самостоятельных и равноправных по своим полномочиям в рамках установленных законом предметов ведения. Это — связи координации и сотрудничества. Вертикальные связи имеют тенденцию к доминированию над горизонтальными, поскольку государственной власти присуще свойство централизации и концентрации. Такая тенденция встречает противодействие со стороны территориальных органов управления. Системные взаимосвязи субъектов управления динамичны; они реализуются и воспроизводятся в виде живых противоречий, регулируемых и разрешаемых в рамках конституционных норм путем усовершенствования схемы распределения полномочий и предметов ведения.

Управленческие статусы субъектов различных уровней связаны с распределением политического пространства. Субъект высшего уровня функционирует в границах всего политического пространства. Региональный субъект действует в пределах региона; субъект местного самоуправления — в административно очерченных рамках местного сообщества. Дифференциация субъектов (органов управления) проявляется в структуре управляемого объекта. Сфера жизнедеятельности общества, связанная с общенациональными интересами, — объект центральных органов управления; сфера трудовой, политической и социокультурной деятельности, составляющая круг специфических, региональных интересов, — объект заботы региональных институтов; то, что связано исключительно с удовлетворением интересов местного сообщества, — предмет ведения органов самоуправления.

Системные взаимосвязи органов управления, поскольку они иерархизированы, образуют структуру в виде пирамиды, основание которой составляет множество органов местного самоуправления, а вершину — центральные институты власти и управления. Вертикаль власти “снизу” “доверху” — стержень такой структуры. Она может быть выражена жестко или мягко (пунктиром) в зависимости от типа политического режима.

Нельзя обойти вопрос об историческом характере системы государственного управления. Каждая конкретная система формируется, изменяется, развивается или деградирует вместе с государством, подсистемой которого она является.

Конкретный тип системы определяется в основном характером политического режима, а также другими особенностями государственного устройства общества. На своеобразие системы влияют и многие прочие факторы, в том числе: уровень развития данного общества, состояние политической культуры, политические традиции, господствующие формы религии, конкретная историческая ситуация и даже территориально-географические условия страны. Едва ли нужно доказывать, что между системами государственного управления в европейских и восточных исламских государствах имеются существенные различия. Если, скажем, в европейских странах церковь отделена от государства, то в исламских религиозные учреждения — один из главных элементов системы, а догматы Корана — ее идеологическая основа. Даже в странах со сходными формами государственного устройства имеют место различные модификации в принципе тождественных систем власти и управления. Об этом пойдет речь в следующей главе.

Присущая каждому государству общая (для него) система управления не является единственной. Наряду с ней и на ее основе выстраиваются системы управления отдельными сферами общественной жизни: экономической, политической, социальной, культурной и т.д. Кроме того, разрабатывают свои частные системы управления хозяйственно-экономические субъекты, общественно-политические объединения, церковь и пр. институты.

Универсальные признаки системы государственного управления, сложившиеся в политической истории мирового сообщества, проявляются и модифицируются в многообразии признаков, специфических для каждого государства и частных отдельных сфер государственной жизни. Своеобразие систем отмечается во всем: в концептуальной основе, в характере и структуре управляющих субъектов и взаимосвязях между ними, в наборе управленческих функций, в их конкретном содержании, в принципах и методах управления. Неизменными остаются объективная необходимость бытия системы государственного управления, ее неразрывная связь с властью и основные элементы: управляющий субъект, управляемый объект и субъектно-объектные отношения.

Общая модель системы государственного управления не остается неизменной и в рамках одного и того же политического режима. В зависимости от характера приоритетных задач, решаемых государством на том или ином конкретном историческом этапе, изменяются цели системы и в целом стратегия государственного управления. Это, естественно, влечет за собой определённую модификацию организационных структур, институтов и, что особенно важно подчеркнуть, механизма мотивации активности ведущих субъектов управления и стимулирования позитивных моментов обратной связи. В условиях стабильного функционирования данной общественной системы демократического типа утверждается система государственного управления, ориентированная на инновационный характер участия управляемых в реализации функций, системы. В ситуации кризиса возникает необходимость в мобилизационной государственно-управленческой стратегии, а соответственно и в определенной перестройке общегосударственной системы управления. Антикризисная система государственного управления существенно отличается от той, которая функционирует в стабильных обществах, в преуспевающих странах.

Итак, подытоживая вышесказанное, можно сделать следующий вывод. Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления властно-управленческого воздействия на общественную жизнедеятельность, выражаемого обычно в правовых формах, и включает организационные структуры государственного аппарата (государственные органы), систему государственной бюрократии (персонал государственной службы), совокупность реализуемых функций и используемый при этом комплекс методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.п. Специфика системы государственного управления зависит от множества факторов: уровня развития социума, особенностей национальной культуры, конкретной исторической ситуации, задач первостепенной важности, стоящих перед государством и т.п.