Концепция построения гражданского общества и открытого государства в процессе утверждения Конституции Российской Федерации

1. Концепция построения гражданского общества и открытого государства в процессе утверждения Конституции Российской Федерации

В отличие от идеологизированных конституций бывшего СССР и союзных республик, включая предшествующую Конституцию Российской Федерации, провозглашавших высшей целью построение коммунистического общества, положения действующей Конституции России (ст. 2) четко определяют, что высшей ценностью являются человек, его права и свободы. При этом новая Конституция не ограничилась, как это нередко бывало ранее, декларацией, а установила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Далее, в Конституции имеется отдельная глава (гл. 2), которая содержит конкретные нормы и предписания, раскрывающие совокупность основных прав и свобод, гарантированных высшим Законом. По объему это самая обширная глава Конституции. Она состоит из 47 статей. В целом же вопросы, непосредственно связанные со статусом личности, регламентируются более чем в 60 статьях Конституции.

Конституция 1993 г. отразила качественные изменения в социальной политике государства. Из нее исключен классовый подход к различным слоям населения, в частности нет упоминания о ведущей роли рабочего класса и других категорий трудящихся в построении общенародного государства, о трудовых коллективах как активной части политической системы. В то же время закреплены институты частной собственности и свободного предпринимательства, которые типичны для рыночной экономики, основанной на свободном рыночном хозяйстве.

Существенно, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются не только в соответствии с действующей Конституцией, но и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Это обстоятельство, с одной стороны, должно подтверждать вхождение нашей страны в цивилизованное общество, а с другой - стимулировать законодательство в сфере прав и свобод человека и гражданина, направленное, в частности, на предупреждение всех форм дискриминации, защиту семьи, детей и молодежи и на улучшение благосостояния народа.

По своей структуре и содержанию новая Конституция близка к традиционным конституциям развитых демократических стран, большинство которых отражает стремление обеспечить координацию деятельности всех властей в государстве и в то же время установить реальные приоритеты каждой из них с учетом специфики сложившихся политических традиций и отношений на определенном историческом этапе развития государства.

Из девяти глав Конституции организации власти посвящено полностью пять (гл. 4 - 8) и в значительной мере - две (гл. 1 «Основы конституционного строя» и гл. 3 «Федеративное устройство»).

Действующая Конституция встала на путь юридического равноправия всех субъектов Федерации как в отношениях друг с другом, так и в отношениях с Федерацией, взяв за основу приоритет прав человека независимо, в частности, от национальной принадлежности. К сожалению, фактическое равенство субъектов Федерации в сфере экономики еще не достигнуто. В результате встречается «перетягивание каната» субъектами Федерации и их недовольство отношением к ним федеральных органов.

Характерной чертой Конституции РФ 1993 г. является ее адекватный характер складывающимся в обществе общественным отношениям. Она отражает переходный характер российского общества, противоречивый способ его существования. В ней нашли воплощение то, что достигнуто и отстаивается многонациональным народом России: многообразие форм собственности, конкуренция, свобода экономической деятельности, политический и идеологический плюрализм, признание прав и свобод человека и гражданина, федеративное устройство, основанное на самоопределении и равноправии народов, самостоятельный статус местною самоуправления и т.д.

2. Доступ граждан к официальной государствен­ной информации

Наряду с такими критериями открытости государства, как мера влияния поли­тических партий и общественных организаций на поведение государства, степень демократичности выборов и адекватности представительства граж­данского общества в представительных органах власти, критерием открытости государства явля­ется свобода доступа граждан (и гражданского общества в целом) к официальной информации. Конституционно-правовой основой права граж­дан на доступ к информации являются положения Конституции о верховенстве прав и свобод чело­века и гражданина, о праве свободно искать, по­лучать, производить и распространять информа­цию, на участие в управлении делами государства и др. Статьи Основного закона закрепили воз­можность для гражданина требовать обеспече­ния права доступа к официальной информации, а само право рассматривать как непременное усло­вие непосредственного участия в управлении и в процессе принятия решений.

Как известно, политическая борьба за это пра­во разгорелись в основном в конце 80-х - начале 90-х годов под флагом борьбы за гласность. Од­нако, несмотря на достаточно благоприятные ус­ловия для восприятия новых идей, не удалось со­здать ни закона о доступе граждан к информации, ни закона о гласности, ни закрепить в различных законах значимые элементы и механизмы, обес­печивающие право доступа к информации. Об­щество было на определенный момент успокоено самим фактом обсуждения этого вопроса, реаль­ное же его решение было отложено или подмене­но (не умаляя того, что было создано в этот пери­од - приняты Законы РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. и «О государ­ственной тайне» от 21 июля 1993 г., Федеральный закон «Об информации, информатизации и защи­те информации» от 20 февраля 1995 г. Можно ут­верждать, что произошла подмена понятий и, яв­ляясь прорывом в другой области законодатель­ства, эти законодательные акты не представляют собой механизмов реализации права граждан на доступ к официальной информации).

При разработке концепции правового госу­дарства необходимо вновь и по существу вернуть­ся к вопросу о правовом обеспечении конституци­онного права и реального доступа граждан к офи­циальной информации, учесть отечественный и зарубежный опыт. Как известно, приоритет раз­работки принципов и принятия законов о доступе граждан к информации принадлежит скандинав­ским странам.

Анализ зарубежного законодательства позво­ляет выделить следующие принципы обеспече­ния доступа граждан к официальной информа­ции¹:

1) акты, регулирующие доступ граждан к ин­формации, являются конституционными;

2) объект законов - административная инфор­мация (информация правительственных учреж­дений всех уровней, именно она называется офи­циальной информацией);

3) вся официальная информация, за опреде­ленным исключением доступна для прессы, науч­ных учреждений, политических партий, граждан;

4) информация, считающаяся секретной, пере­числяется в отдельном специальном норматив­ном акте, принимаемом высшим законодатель­ным органом;

5) право доступа к информации распространя­ется не только на граждан, но и на иностранцев, проживающих на законном основании на терри­тории страны;

6) ведомственная конкретизация секретных данных допускается лишь в исключительных слу­чаях с условием ее утверждения высшим законо­дательным органом;

7) гражданин имеет право доступа к своему личному делу, хранящемуся в государственных органах, а также право на внесение поправок в искаженную информацию о нем;

8) гражданин имеет право сделать копию с лю­бого, интересующего его документа;

9) гражданин имеет право требовать любую информацию без указания причин своего интере­са,

10) гражданин имеет право обращаться в суд за защитой нарушенного права на доступ к инфор­мации, а бремя доказывания секретности инфор­мации лежит на правительственных органах;

11) гражданин имеет право требовать инфор­мацию как лично, так и заочно;

12) должностные лица обязаны предоставить информацию; отказ в предоставлении информа­ции должен быть обоснован исключительно в письменном виде со ссылкой на требования зако­нодательства; письменный отказ является осно­ванием для апелляции к вышестоящим органам, омбудсмену, административным судам;

13) решения административных судов, а также омбудсмена (по несекретным документам), явля­ются окончательными и подлежащими исполне­нию; определены юридические процедуры и га­рантии восстановления нарушенного права до­ступа к информации;

14) определены порядок и сроки публикации как несекретных, так и секретных документов, утративших секретность за давностью.

Законодательное закрепление этих принципов в разных странах имело свои особенности. Среди ключевых вопросов всегда вставал следующий: что считать открытой и секретной информацией, и как это отражать в законодательстве. Здесь вы­деляются два подхода. Шведско-финский подход предполагает секретность определенной инфор­мации, требует издания отдельного акта, в кото­ром указан список всех секретных документов, считает всю остальную информацию доступной для граждан. Датско-норвежский подход не тре­бует издания отдельного акта о секретных доку­ментах, предполагает дискреционное законода­тельство и оставляет свободу усмотрения в этом вопросе государственным органам и служащим¹. По-разному обеспечено право апелляции: выше­стоящему чиновнику, омбудсмену, в администра­тивный суд - в Норвегии; вышестоящему чинов­нику, в независимые организации, в суд - во Франции; отсутствие у граждан права подачи апелляций в суд и независимые организации - в Нидерландах, в Финляндии - у иностранцев.

Опыт разработки законодательства о доступе граждан к информации обнаружил и некоторые недостатки. Так, законодательство гарантирует доступ исключительно к информации государст­венных правительственных органов, оставляя за пределами регулирования информацию предста­вительных и судебных органов, документов поли­тических партий. Законодательство регулирует доступ к уже принятым решениям, но ничего не говорит о праве доступа граждан к проектам ре­шений исполнительных органов власти. Практи­чески во всех законах об информации, за исклю­чением датского и японского, речь идет лишь о документах (т.е. об информации на бумажных но­сителях), в то время как доступ к информации на других носителях не урегулирован. К недостат­кам можно отнести и большое поле для усмотре­ния правительственных органов ввиду отсутствия какого-либо специального акта о секретной ин­формации (Дания, Франция, Нидерланды). Кроме этого, законодательный акцент сводится к обес­печению доступа граждан к информации о себе самом, к своему личному досье, хранящемуся в государственных органах.

В последнее время в связи с упростившимся до­ступом в Интернет и созданием сайтов, принадле­жащих правительственным органам, официаль­ная информация действительно все больше и больше раскрывается, а деятельность этих орга­нов становится прозрачной. Однако необходимо иметь в виду, что создание, наполнение и поддер­жание информационных сайтов органов исполни­тельной власти в нашей стране законодательно не регулируется, и в данном случае речь идет только о доброй воле¹. Для обеспечения же реаль­ной открытости государства, квалифицированно­го участия граждан в управлении, ознакомления граждан с проектами решений для последующе­го осознанного выбора, о чем упоминал в своем выступлении на Гражданском Форуме (ноябрь 2001 г.) Премьер-министр Правительства России М.М. Касьянов, необходимо создавать законода­тельные гарантии права доступа граждан к офи­циальной информации, свободного от усмотре­ния правительственного чиновника².

Задача гражданского общества состоит в ре­альном ускорении этого процесса, поскольку об­ратный процесс (обеспечение всеобъемлющего доступа государства к информации о гражданах и обществе) никогда не останавливался и всегда обеспечивался всей мощью государства. Осозна­ние этого факта приводит к необходимости со­здания правовых гарантий защиты граждан и гражданского общества от незаконного вмеша­тельства со стороны государства. Поэтому разра­ботка информационного законодательства для открытого государства включает в себя два не­равнозначных потока: законодательство о досту­пе граждан к информации и законодательство о доступе государства к информации о гражданах. Там, где гражданское общество уже создано, оно старается защитить себя, частную жизнь граждан от вмешательства со стороны государства. Так, в Германии принят Закон о защите данных, закреп­ляющий, что обладание информацией о гражда­нах представляет собой социальное насилие, и го­сударство не имеет права собирать какие-то све­дения за спиной гражданина.