Органы управления по использованию и охране природных ресурсов и объектов

1.  Органы управления по использованию и охране природных ресурсов и объектов

 

Государственное управление использованием и охраной природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы.

Особенность управления природопользованием и охраной окружающей среды органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, – развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.

Деятельность органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она включает обеспечение реализации государственной экологической политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.

К органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся: Федеральное Собрание РФ; Президент России; Правительство России; администрация субъектов РФ; органы местной администрации.

С учетом действия принципа разделения властей роль Федерального Собрания РФ в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей среды минимальна. Она сводится, в частности, к принятию решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды».

Кроме того, на парламент возлагается ряд контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, которые имеют косвенное отношение к рассматриваемой сфере. Причем в основном они принадлежат Государственной Думе.

Природоохранительная деятельность Президента России регулируется многими актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных Конституцией, можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.

Компетенция Правительства РФ и правительств субъектов РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами – как общими, так и экологическими. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:

* обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии;

* осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы;

* проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др.

Более подробно полномочия Правительства РФ регламентированы в Законе «Об охране окружающей среды», иных актах законодательства об окружающей среде. В частности, Приятельство РФ:

* обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических программ;

* координирует деятельность министерств и ведомств на территории РФ в области охраны окружающей среды;

* устанавливает порядок образования и использования федерального внебюджетного экологического фонда;

* организует подготовку и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды;

* устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов;

* устанавливает порядок определения платы и ее предельных размеров за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия;

* принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий и объектов и включении их в природно-заповедный фонд Российской Федерации;

* организует систему всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования граждан и др.

В решении задач обеспечения рационального природопользования и охраны природы велика роль специализированных органов управления, действующих на разных уровнях. На них возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, лицензированием, сертификацией, контролем и т.д.

К специализированным относятся органы, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. Поскольку власть этих органов по специальным вопросам охраны природы и рациональному природопользованию распространяется на всё отрасли народного хозяйства и сферы деятельности, их часто называют межотраслевыми или надведомственными органами.

Структура органов управления в области охраны окружающей среды
и природопользования, начиная с начала 90-х годов прошлого века, претерпевала постоянные изменения. Изменялось как количество органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, так и их полномочия. Крупные и незначительные реорганизации проходили с периодичностью от одного до четырех лет.

Административная реформа началась в 2004 году и продолжается до последнего времени.[1]

Указ Президента РФ №314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» радикально изменил структуру государственной власти и управления на федеральном уровне. Была введена трехуровневая структура органов власти и управления: Министерства, службы, агентства.

Изменения затронули как властные отношения по вертикали (федеральные органы государственной власти – органы государственной власти субъектов Российской Федерации – органы местного самоуправления), так и по горизонтали (между федеральными органами государственной власти). Особое значение имело реформирование Министерства природных ресурсов Российской Федерации (передача подавляющего большинства правоприменительных полномочий вновь образованным подведомственным органам: Росприроднадзору, Росводресурсам, Рослесхозу, Роснедрам), Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (образование Россельхознадзора, Росрыболовства), создание Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (передача последней ряда полномочий реорганизованных и ликвидированных федеральных органов исполнительной власти) и др. 20 мая 2004 г. Указом Президента Российской Федерации Федеральная служба по технологическому надзору и Федеральная служба по атомному надзору преобразованы в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Таким образом, вместо одного органа – Министерства природных ресурсов России было создано три – Министерство природных ресурсов России, Ростехнадзор (которая напрямую подчиняется премьеру), Росприроднадзор (которая находится в ведении министра природных ресурсов). Причем каждое из этих ведомств имеет свои территориальные органы в каждом субъекте Российский Федерации. Кроме этих трех ведомств, окружающую среду фактически контролирует Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, входящая в систему Министерства здравоохранения и социального развития, а также Россельхознадзор, который тоже наделен полномочиями по регулированию природопользования и контроля за состоянием окружающей среды. При этом полномочия этих органов не были четко определены, в результате чего произошло их дублирование, а, следовательно, общее увеличение численности аппарата при недостатке его в каждом конкретном органе. Например, контроль и надзор за водными биологическими ресурсами и средой их обитания возложены на Росприроднадзор и Россельхознадзор. Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования преобразована в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), а функции в сфере экологического надзора переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Дополнительные изменения в управление природопользованием и охраной окружающей среды по распределению прав, обязанностей и ответственности между уровнями власти внес Федеральный закон от 22.08.2004 г. №122 – ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В сфере природопользования, среди основных изменений, внесенных этим законом, можно выделить перераспределение прав и ресурсов на уровень федеральный, а ответственности за состояние природной среды – на уровень региональных. Министерство природных ресурсов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Министерство природных ресурсов Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по следующим вопросам: а) геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр; б) использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов; в) использование и охрана водных объектов; г) эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности; д) охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания; е) особо охраняемые природные территории; ж) охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; з) охрана атмосферного воздуха; и) обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных); к) совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Важнейшую роль в управленческой деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды играют подведомственные Министерству природных ресурсов РФ Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство водных ресурсов, а также Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, подведомственная непосредственно Правительству. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральной службы и федеральных агентств. Оно самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в частности: – о порядке государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых; – о порядке переоформления лицензий на пользование участками недр; – требования к использованию и охране водохранилищ, а также по другим вопросам, указанным в Положении о нем, утвержденном Постановлением Правительства №370 от 22 июля 2004 г.[2]

Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 10 августа 2004 г. №608 утверждена структура Министерства.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. №400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. №370» была утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования.[3] Росприроднадзор осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения и является: – федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования; – уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности; – федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: ¨  осуществляет контроль и надзор: ¨  в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства); ¨  в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; ¨  за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; ¨  за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; ¨  за использованием и охраной водных объектов; ¨  за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне; ¨  за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе; ¨  за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений; ¨  государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий; В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации, вступившим в действие с 1 января 2007 г. функции осуществления государственного лесного контроля и надзора переданы субъектам Российской Федерации. В полномочия региональных управлений Росприроднадзора дополнительно включены функции: – государственного пожарного надзора в лесах; – контроля за исполнением органами власти субъекта переданных им полномочий по осуществлению государственного лесного контроля и надзора; – осуществления контроля за исполнением субъектом федерации переданных полномочий по организации государственного лесного контроля и ряда функций в соответствии с Водным кодексом России. Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) является федеральным органом исполнительной власти, наделенным функциями по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Свою деятельность оно осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы или подведомственные организации. Агентство организует: – государственное геологическое изучение недр и экспертизу проектов этого изучения; – проведение геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых; проведение конкурсов и аукционов на право пользования недрами; – проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр. – экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий, использования имущественного комплекса, а также выполняет другие функции, указанные в Положении о нем, утвержденном постановлением Правительства от 17 июня 2004 г.[4] Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов. Агентство реализует свою деятельность непосредственно или через свои территориальные органы (в том числе бассейновые) и через подведомственные организации. Агентство организует: – перераспределение водных ресурсов водных бассейнов, находящихся в федеральной собственности; – подготовку, заключение и реализацию бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов; – подготовку и осуществление противопаводковых мероприятий; – проведение государственной экспертизы схем комплексного использования и охраны водных ресурсов. Агентство осуществляет ведение государственного реестра договоров пользования водными объектами и государственного водного кадастра, Российского регистра гидротехнических сооружений; управление водным фондом; планирование рационального использования водных объектов, а также другие функции, указанные в Положении о нем, утвержденном Постановлением Правительства от 16 июня 2004 г.[5] Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства. Оно осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы или подведомственные организации. Агентство организует: – предоставление гражданам и юридическим лицам информации о лесном фонде; – осуществляет государственный мониторинг лесов, государственный учет лесного фонда, владение, пользование и распоряжение информацией о лесном фонде; – установление возраста рубок; – утверждает расчеты лесосек; – ведет государственный лесной кадастр; – организует оказание лесопользователям помощи в выборе способов воспроизводства лесов, обеспечении посевными и посадочными материалами, проведение лесоустройства; – осуществляет деятельность государственной лесной охраны Российской Федерации, за исключением функций государственного контроля и надзора. Для реализации перечисленных и других функций, указанных в Положении, утвержденном Постановлением Правительства от 16 июня 2004 г.[6], Агентство наделено необходимыми правами. Руководство деятельностью Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) осуществляет Правительство. Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы. Положение о Службе утверждено Постановлением Правительства №372 от 23 июля 2004 г.[7] Управление в сфере экологии, природопользования и охраны окружающей среды [8] осуществляют также Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Министерство сельского хозяйства, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральное агентство геодезии и картографии и некоторые др. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. №401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» была утверждено Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии, безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является: – органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии; – специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности; – органом государственного горного надзора; – специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности; – органом государственного энергетического надзора; – специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха. 1 февраля 2006 г. Постановлением Правительства Российской Федерации Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору уполномочена осуществлять государственный строительный надзор[9].

Задачи государственного строительного надзора – предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.